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利益集團理論與中國農民的組織化

作者:程同順  責任編輯:admin  信息來源:社會科學  發布時間:2016-10-09  瀏覽次數: 10470

】借鑒西方利益集團理論,研究當前中國農民組織化過程中的問題,對于當前中國農民的組織化有重大的參考價值和積極的借鑒意義,但是應當避免采取對抗性思維來看待中國農民的組織化。同時利益集團理論也不足以完全解決中國農民的組織化問題。

關鍵詞】利益集團;組織化;對抗性思維


一提起中國農民的組織化、尤其是政治上的組織化,人們往往會聯想到西方國家的農場主利益集團,傾向于用利益集團理論來構想中國農民政治組織的性質和功能。但是,利益集團理論是否完全可取呢?用它來解釋中國農民的組織化是否適用呢?本文將在對利益集團理論作介紹和批判的基礎上來回答這個問題。

一、利益集團的概念

早在18世紀,美國就有學者論述過利益集團的性質,其中最早的是美國著名的政治活動家、第四任總統詹姆斯·麥迪遜(James Madison),他是美國關于利益集團問題的第一個重要理論家。178710月至17888月,他寫了許多支持聯邦憲法的論文,特別是在《聯邦黨人文集》第10篇一文中,闡明了利益集團的重要性。他把集團稱之為“派別”,并下了一個定義:“派別(Factions)”就是“為某種共同的感情或利益的沖動所驅使而聯合起來的一些公民,不論他們占全部公民的多數或少數,而他們的利益是同其他公民的權利或社會的長遠和集體的利益相左的。”因此,他認為利益集團是自私的,不能被消滅和廢除的,而且在實際生活中是相互競爭和制約的,以此達到控制政府和社會的目的。

在以后的幾十年里,又有許多學者對利益集團下過不同的定義,其中最具代表性的是二戰后著名的政治學教授戴維·杜魯門(David Truman)所下的定義。他在1951年發表了名為《政治過程》一書,系統地論述了利益集團及其在政府決策中的作用。他認為,利益集團是指一種“在其成員所持的共同態度的基礎上”,“對社會上其他集團提出某種要求”的集團,如果它通過和向政府的任何機構提出其要求,它就變成了一個政治性的利益集團。他把利益集團看成是美國民主政治進程中必不可少的重要組成部分。此后,這個定義一直被廣泛地引用。

而加里·沃塞曼(Gary Wasserman)則認為,利益集團就是一部分人組織起來為追求共同利益而對政治過程施加壓力。盡管不同的學者對利益集團的解釋不同,但基本內涵卻是相同的,即在各行各業中,對某些問題具有共同利益和主張的人,為使政府維護其利益或采納其主張而組織起來,采取共同行動的集團,就稱之為利益集團。由于利益集團在行動中往往是通過對國會議員和行政官員施加這種或那種壓力,從而實現自己的目的,所以利益集團又被稱為壓力集團;而利益集團的代理人主要在國會兩院院外進行游說活動,對政府施加壓力或影響,故也稱之為院外集團。

要成為一個利益集團,必須具備三個要素:首先是一個有組織的集團;其次集團成員具有共同的利益或目標;最后,它們為了共同利益向政府機構提出要求或施加壓力,使政策符合它們的需要。由此可見,利益集團的主要特征是:一般都具有共同的利益,具有一定的組織形式,通過政府機關進行活動。

要對利益集團的政治行為進行分析,就必須對業已存在的利益集團加以分類。一般來說,利益集團可以劃分為兩大類:一類是公共利益集團,另一類是特殊利益集團。所謂公共利益集團,指的是維護社會公共利益。所謂特殊利益集團,指的是維護該集團或部分公眾利益,以解決某一特定問題作為該組織的奮斗目標,其中,既有維護該集團成員某種特殊利益的,也有維護社會公共利益的。按行業劃分,特殊利益集團包括勞工利益集團、農場主利益集團和公務員利益集團等。

二、幾種有代表性的利益集團理論

1.本特利的利益集團理論

本特利(Arthur Bentley)是美國20世紀提出利益集團理論的第一人,他首次用利益集團概念解釋美國政治。他于1908年出版的《政府過程》一書系統地闡述了自己的利益集團理論。

本特利認為,社會是利益集團的復雜組合,政府行為是利益集團相互作用的結果,在利益集團之外無法理解政治。公共領域的一切方面,如法律、政黨、公共輿論乃至政府本身都是利益集團發揮作用的結果,政治過程就是利益集團之間相互作用。政府機關均為利益集團作用于政府的中介,政府組織則是調整和協調各種利益的工具。利益集團的重要性在于它具有代表的功能,集團的政治影響取決于它代表某種利益的能力和特性。政府的作用是了解利益集團所代表的人群和利益,利益集團在這一過程中推動著公眾利益的實現④。

2.杜魯門的利益集團理論

杜魯門(David Truman)20世紀50年代研究利益集團的著名學者,他于1951年發表了同樣命名為《政府過程》的著作。他的理論觀點在學術界得到了廣泛響應,使20世紀50年代成為美國利益集團理論的黃金時代。

杜魯門給予利益集團以積極的評價,認為利益集團是美國民主過程中基本的和積極的成份。與本特利不同的是,杜魯門更加關注利益集團本身的特征、性質和狀況,提出利益集團的組織特征是它表現出來的在原則上和目標上的一致性和凝聚力。他認為,利益集團在組織上會自然地采取一種民主模式,以免自身發生分裂或使組織行為失去效力。反之,利益集團的凝聚力使沖突發生于集團之間,各利益集團由于沖突產生分裂或聯盟,最終形成共同利益。在這一過程中,利益集團努力影響政府決策,政策結果就成了利益集團作用于政治過程的結果。

杜魯門將利益集團視為政治參與的工具,個人通過這種工具尋求政治權力和自身利益。利益集團形成的公共領域具有積極的多元主義的價值,它們使各種不同的集團具有多個途徑進入政府決策系統,最終產生一種穩定的、理想的決策機制。在杜魯門的利益集團理論中,利益集團是民主的基礎這一觀點非常突出。

3.達爾的利益集團理論

達爾(Robert Dahl)是美國20世紀60年代多元主義理論家的著名代表人物,他的利益集團理論主要體現在他的多元主義理論之中。

達爾認為,權力并不是集中于政治精英集團手中,而是分散于不同的政治機構和團體。社會變得越來越具有綜合性,不同的利益集團日益分化,因而權力就不再以某個利益集團的優勢為轉移了。政治權力穿過各個社會階層和各種經濟階層,受到多種成員利益集團的牽制,因而決策權會分散地控制在許多人手中。政治就是通過有影響的集團和政治精英之間的討價還價和妥協,最終做出民主決策,沒有任何一個集團能夠持續地居于主導地位。達爾對利益集團在現代民主政治中的作用評價很高,寄予厚望。他認為,通過利益集團之間的相互作用,決策過程會成為一種積極的善政,而不是對民主的威脅,將利益集團置于決策的中心,給民主政治過程提供了一種保護。

以達爾等人為代表的多元主義理論有兩個主要的理論前提,一是權力是分場合的,競爭的集團只有在它們的職權范圍內才能行使權力;二是權力不是累積的,就是說,任何集團都不能從它自己特定的范圍之外去謀求權力。多元論認為,經濟財富不再是帶來政治權力的資本,現代經濟是一個公開競爭的市場體系,經濟上的競爭精神就在政治的民主性質中得到反映,即各個政治集團通過競爭得到政治“顧客”贏得選票。

總之,達爾等人的多元論的主要理論是,管理社會的國家位于分散的權力結構中,國家是一個中立的仲裁者,要對各個集團的行為做出公正的裁決。當這些集團發生爭執時,國家負責調解,防止某些集團過分追求既得利益而使社會的腐敗現象蔓延。國家要借助于福利機構提供廣泛的服務,以解決人民遇到的各種問題。反過來,人民也應當通過壓力集團、公共輿論、政治黨派等途徑廣泛地參與政治生活。

三、對利益集團理論的批評

利益集團理論,尤其是多元主義的利益集團理論曾經在很長一段時期內是美國最有影響的政治學理論之一,但是對利益集團理論的批評也是一直存在的,甚至后來多元主義利益集團理論最重要的代表人物達爾也對利益集團理論提出了批評。大體來說,針對利益集團理論的批評主要集中在以下幾個方面:

1.利益集團的活動會損害公共利益

研究政黨和利益集團的學者謝茨施耐德(E. E. Schattschneider)在他的研究中提出,狹隘利益集團的游說活動會導致集體災難。在其對20世紀30年代關稅立法的經典研究中,他用詳細的資料證明,各個行業都是為其自身狹隘而短暫的利益而進行關稅保護游說活動的。眾所周知,這些游說活動所產生的立法限制了對外貿易,加深了經濟大蕭條的程度。盡管從20世紀70年代以后出現了很多代表公共利益的利益集團,如一些環保組織和消費者團體等,然而這些相對來說規模不大的發展,并不能影響代表局部利益的利益集團會損害公眾利益。甚至,一些經濟學家把美國無力處理基本經濟問題歸咎于美國政治中特殊利益集團的活動,這些特殊利益集團的活動使國會無法有效地處理相關經濟問題。

達爾之所以后來對多元主義的利益集團理論也提出了批評,也是基于他對利益集團在這個方面的認識。達爾提出,多元主義并不能反映公眾的意向,相反它扭曲了公眾意向。有組織的利益集團特別強調自身的特殊利益的增長,而會導致公眾事務支離破碎。利益集團內部保持著一致性,當它與外部發生沖突時,集團成員就會將其局部利益置于與社會公共利益平等的地位。達爾認為,多元主義理論期望利益集團對政治的涉入能提高政治的有效性,協調個人利益與社會利益。但在實踐中,利益集團卻走向了另外一面,并非真正維護公共利益,一些占主導地位的利益集團認同于他們自己的政治利益,最終造成利益的各自獨立和四分五裂②。

2.不同的利益不能被平等地代表

人們對利益集團理論批評的第二個方面更為致命,它直接向利益集團理論形成的基本價值觀提出了挑戰。利益集團理論認為,利益集團的存在和活動有助于促進和保護政治民主,但批評者認為,利益集團的出現并不能表明現代化民主充滿了活力,因為社會上仍然存在一些依附性的群體,如老人、失去勞動能力者和窮人,既無經濟資本,又無組織上的支持,他們沒有機會表達自己的觀點。謝茨施耐德的研究表明,相對貧困的社會成員并不加入利益集團,因而在政治體系中就得不到代表。此外,即使這些邊緣化的人們組織起來他們也會受阻于自身的自卑心理,認為自己不如其他利益集團那樣有影響力,這些邊緣化的人們由于不熟悉利益集團政治活動的規則,所以在他們將自身的要求提出之前就已經被大大壓制了。相反,而那些所謂的競爭性集團比其他集團更容易通過政治的方式來保護自己的利益,如實業家和軍隊的上層人物就比勞工組織的影響力要大得多。

著名經濟理論家奧爾森(Mancur Olson)則是通過他的“搭便車”理論來證明,在利益集團的作用下政治體系有一種使強勢利益集團更為有利的天性。奧爾森認為,公共政策使公眾整體受益,因此在一個群體中如果有一個人從公共政策中受益,則同他一樣的所有人都將受益。例如,由于國家政策的調整導致糖價提高,糖的全體生產者就會受益,而不僅僅去游說的人才受益,那些沒有去游說的糖的生產者也從中得到了好處。對窮人來說,搭便車的誘惑更大。相反,那些諸如制造商公司的利益集團更容易組織起來,目標也更加一致,會經常壓倒那些在政治上組織得不好的集團。因此,奧爾森認為,利益集團體系有一種天然的偏向,只對那些代表少數有勢力的成員的組織(如汽車制造商、軍火商)、能很好地控制其成員的組織(如工會)等有利,因此政治體系的代表性比想象的要小得多。

3.不同的利益集團不能平等地進入政府

反對利益集團理論的學者還提出,不僅僅在利益集團的作用下不同的利益不能被平等地代表,而且即使各種利益都能得到表達,它們互相競爭的結果也不一定能體現公共利益。因為政府不能保證所有利益集團的平等進入。

麥康奈爾(Grant McConnell)指出,多元主義利益集團理論在現實中的結果是,國家的大部分政策被私人協會所控制,最終使公共政策排除了其他階層,只有利于社會精英階層。私人權力滲透于當代美國社會,控制著政府,形成了國家權力的重組和再分配。利益集團組織并不具有民主性,政府的分權狀況使重要的公共政策無法排除來自利益集團的影響,最終的結果是不公正地實現了私人利益。

洛伊(Theodore J. Lowi)認為,多元主義理論有一些錯誤的假設,認為各種不同的社會利益在利益集團的作用下一定會相互抵消,從而使各種利益最終得以體現,但事實并非如此。同時,即使各種利益要求都能得到表達,但它們相互競爭的結果并不一定能體現公益,因為政府不能保證所有利益集團的平等進入,這種不平等的進入對立法機關和行政當局產生了不平等的影響。多元主義更將利益集團理想化了,忽視了那些圍繞著某些特定問題提出要求、但沒有組織起來的集團,將一部分公眾排除在政策過程和政策結果之外,構成一種缺少公眾控制和不負責任的行政和決策,使利益集團成為創造特權的工具。洛伊認為,利益集團的自由發展減少了競爭者的數量,支持有組織的參與者,鼓勵和維持了不合理的現狀,犧牲了政治代議制。

四、能否用利益集團理論研究中國農民的組織化問題

前面我們介紹了利益集團理論的發展演變,以及利益集團理論的主要缺陷,那么我們能否運用利益集團理論研究中國農民的組織化呢?通過分析、比較中美兩國農業生產者的基本狀況和條件,我們認為,盡管利益集團理論自身有重大的缺陷,但是對于相對弱勢的一個群體,中國農民的組織化可以部分地仿效美國的農場主利益集團的做法,提高他們利益表達的聲音,增強他們進入市場的能力,也就是說,利益集團理論對于中國農民的組織化有重大的參考價值和積極的借鑒意義。不過有三兩點我們必須要明確:

第一,西方利益集團理論中一些對抗性的概念并不適用于當前中國農民的組織化,中國農民的組織化需要一種平和的心態和環境;第二,中國農民的組織化不僅僅是在政治上組織利益集團,而且還應在經濟上組織合作社,并且在基層和地方的層次上后者可能更迫切,因此利益集團理論不足以完全應對中國農民的組織化問題;第三,鑒于利益集團理論自身存在的問題和不足,我們應該審慎對待能否把利益集團理論運用于整個中國社會的問題,尤其是要注意防止那些正在形成中的強勢集團對中國政治的不良影響,尤其是對中國農民的不利影響。

1.利益集團理論對中國農民的組織化有重大參考價值

從歷史我們可以知道,農民利益集團在美國的出現正是當時的農民為應對不利處境、從政治上進行自我保護所做的努力。盡管今天美國的利益集團并不都是弱勢集團,甚至有相當多的還是強勢集團,但是美國農民的利益集團仍然屬于弱者自我保護的組織。美國農民人數很少,只有200萬,占全國人口的2%左右,他們如果不組織起來,這么微弱少數者的利益是很難受到關注的。但是現在的情況正好相反,由于他們在政治上組織起來了,所以他們在政治上、尤其是在有關農業的政策上非常有影響力。

因為,一個利益集團政治能量大小,不僅取決于它的規模的大小,而且更重要的是取決于它的組織水平上的高低。一個利益集團的組織水平的高低,又取決于它在多大程度上克服集體行為中的“搭便車”現象。如奧爾森(Mancur Olson)在其名著《集體行為的邏輯》中指出的,人口規模小的利益集團,相對于規模大的集團而言,其成員于集體行為有較深的利害關系,而且監督成本也比較低,從而比較容易克服“搭便車”問題,而具有較高的組織水平和較大的政治能量。自新政以來的美國農民正屬于這種規模小,組織水平高,政治能量大的利益集團。由于人口規模小,政府的農業支持政策,對每個農民來說利害重大。例如, 2000年美國農業的凈收入為464億美元,其中近半數(229億美元)來自于聯邦政府的直接現金支付。換句話說,兩百萬農民人均從政府財政支持獲得的收入高達11450美元。這些財政補貼大部最終來自于聯邦稅收。政治學家杜魯門于20世紀50年代指出,“顯然,一個象全美農業協會那樣覆蓋眾多農業州的團體,能比城市利益集團更容易地影響國會的決策。”這一情況,至今未有本質的變化。今天,盡管從事農業的勞動力已不足美國人口的2%,但仍有10-15%的縣以農業為首要產業。若得不到農民的政治支持,無論是民主黨還是共和黨,都很可能在選舉中敗北。

無論是絕對數量還是相對比例,中國農民都是美國農民無法相比的,但是在對國家政策的有效影響上,中國農民的力量明顯是過于微弱,很長一個時期以來在整個國家的政策體系中經常處于不利的地位。美國農民可以通過組織利益集團彌補了自己在人口數量和產業上的先天不足,中國農民也可以通過適當地組織起來有效地影響國家的政策。對于改變中國農民在政治上的弱勢地位而言,利益集團理論有重大參考價值。

2.利益集團理論中一些對抗性的概念對中國農民組織化不適用

對于西方利益集團理論和實踐,有些人更喜歡以對抗性思維來理解,關注利益集團的集團競爭、對政府施加壓力、與政府談判、乃至游行示威等權利和功能,期望中國農民通過組織起來而更多一些對抗性。這實際上是一種片面的、不負責任和過于天真的想法。

實際上,利益集團理論之所以能夠在飽受批評的態勢之下還能被人們所接受,利益集團的行動并沒有因此而受到影響,是因為人們看重利益集團在政府過程中的功能,認為它是對代議制民主的有效補充。在美國政治中,利益集團在實現公民的憲法權利方面發揮著重要作用,可以說它完善了美國的代議制。因為,第一,利益集團使公民的利益要求得以集中提出。公民個人的要求是分散的,如果沒有中介,就難以得到反映,利益集團使公民的利益要求得以集中反映。第二,集體行動為公民提供了一種參與政策過程的工具,個人的要求通過組織的形式得到反映,有利于立法者和決策者做出政策選擇。第三,利益集團的活動推動了立法者、政策執行者與公眾之間的信息溝通,有利于政府過程的合理化。

利益集團理論之于中國農民的組織化,恐怕應該更多地從利益集團的功能方面去做文章,而不是去有意地發掘其對抗性的一面。因此,盡管當前中國還存在很多比較突出的三農問題,但采取對抗性思維的做法無異于火上澆油,會使問題更加惡化。大道理就不用多講了,至少對于社會轉型期的中國以及中國農村來說,一個穩定、和諧的社會環境是至關重要的,對抗和沖突的社會環境是有百害而無一利的。

3.利益集團理論不足以完全解決中國農民的組織化問題

中國農民的組織化面臨著雙重任務,一是在政治上的組織化,即建立代表農民利益的利益集團,二是在經濟上的組織化,即建立諸如合作社之類的農民合作經濟組織,這二者都很重要,但是在當前社會主義市場經濟條件下農民對后者的感受更為迫切。而且,從技術層面上看,農民在經濟上的組織化面臨的難度更大。什么是符合國際合作聯盟規范的農民合作社,合作社如何組織、如何管理、它與農民的產權關系如何處理等等,這對于幾乎沒有組織合作社歷史的中國農民來說實在不是一個容易理解的事物。因此,中國農民的組織化不是一個簡單地炒作利益集團概念和理論的過程,而是要做許多具體、細致的技術性工作,尤其是在農民建立合作經濟組織的過程中,需要政府宣傳、立法、指導、扶持和規范。

所以,利益集團理論對于中國農民的組織化來說是需要的,但是僅僅關注利益集團理論又是遠遠不夠的,利益集團理論不能完全解決中國農民的組織化問題。并且,對于西方國家利益集團政治實踐的種種弊端,我們也要有清醒的認識,不能簡單地認為,有了農民的利益集團,三農問題就都迎刃而解了。特別需要注意的是,我們應該審慎對待能否把利益集團理論運用于整個中國社會的問題,尤其是要注意防止那些正在形成中的強勢集團對中國政治的不良影響,尤其是對中國農民的不利影響。

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