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做好農村改革的整體謀劃和頂層設計

作者:韓 俊  責任編輯:網絡部  信息來源:農村工作通訊  發布時間:2017-09-29  瀏覽次數: 4458

黨中央、國務院高度重視深化農村改革工作。黨的十八屆三中全會以來,農村各項改革正在扎實開展,一些重要改革事項試點工作正在有序推進,取得積極進展。當前,我國經濟發展進入新常態,新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化持續推進,農村經濟社會深刻變革,農村改革涉及的利益關系更加復雜、目標更加多元、影響因素更加多樣、任務也更加艱巨。農村改革綜合性強,必須樹立系統性思維,做好整體謀劃和頂層設計,找準牽一發而動全身的牛鼻子和主要矛盾,進一步提高農村改革決策的科學性。為從全局上更好地指導和協調農村各項改革,提高農村改革的系統性、整體性、協調性,最近中辦、國辦印發了《深化農村改革綜合性實施方案》(以下簡稱《實施方案》),明確了深化農村改革總的目標、大的原則、基本任務和重要路徑。《實施方案》是協調推進農村改革的總遵循,是深化農村改革的總體“施工圖”。要按照《實施方案》的要求,堅持不懈地推進農村改革,不斷完善和鞏固中國特色社會主義農村基本經濟制度,健全保障國家糧食安全、促進農業可持續發展和農民持續增收的體制機制,著力破除城鄉二元結構的體制障礙,為加快推進中國特色農業農村現代化提供制度保障。


守住底線增強深化農村改革的方向感

農村改革是全面深化改革中的重頭戲,抓好農村改革,必須從總體上把握好方向,防止農村改革走偏跑調,避免犯不可挽回的方向性錯誤。深化農村改革,要堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這“三條底線”。土地是農民的生存之本,土地制度改革涉及農民的根本利益,涉及農村的根本制度。以土地集體所有為基礎的農村集體所有制,是社會主義公有制的重要實現形式,是促進農民逐步實現共同富裕目標的制度保障。深化農村改革,必須堅持土地的公有性質。推進農村土地流轉,一定要防止一些人以搞農業的名義到農村大量租賃土地后搞非農建設、搞“非糧化”,侵犯農民利益,影響耕地保護和糧食安全。對資本下鄉,一定要建立起規范、管用的準入和監管制度,扎好防范風險的“籬笆”。在工業化、城鎮化過程中,一定要把好耕地保護關,不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實,要堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。如果在這個問題上出現閃失,我們將犯難以改正的歷史性錯誤,對不起祖宗、對不起子孫后代。保障農民的物質利益和民主權利,保護和調動好農民的積極性,是黨正確處理農業、農村和農民問題的基本準則。深化農村改革,必須把增進農民福祉,實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為出發點和落腳點。要保持現有農村土地承包關系穩定并長久不變,落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權,依法保障農民的合法財產權、平等就業權、公平受教育權以及享受社會保障的權利,尊重農民的民主權利,絕不能忘掉農民的冷暖,絕不能侵犯農民的合法權益,絕不能違背農民的意愿。

農村改革要破解的難題很多,抓好農村改革,必須注重體制機制創新。全面深化農村改革要實現的主要目標是:農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護制度更加完善,新型農業經營體系、農業支持保護體系、農業社會化服務體系、農業科技創新體系、適合農業農村特點的農村金融體系更加健全,城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立,農村社會管理和農村基層組織制度更加完善,農民民主權利得到更好保障,農業農村法律法規進一步加強,農村基層法治水平進一步提高。要通過實施綜合性的體制機制創新,調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關系,為農村經濟社會發展注入新活力,提升農業現代化水平和農民生活水平,確保到2020年億萬農民與全國人民一道邁入全面小康社會。

打出“組合拳”增強推進農村改革的整體感

農村改革涉及面廣,農村各項改革相互之間又有內在的邏輯關聯,農村改革不能搞單兵突進,只顧其一不及其他;不能把改革“碎片化”,各唱各調、各喊各號,必須把農村改革作為一個整體來統籌謀劃實施。集體產權制度、農業經營體系、農業支持保護、城鄉一體化體制機制、農村社會治理體系等五大領域的改革,對健全符合社會主義市場經濟要求的農村制度體系框架來講,具有“四梁八柱”的作用,要從全局上牢牢把握好這五大重點領域的改革和相互之間的關系,統籌考慮農業和農村改革發展,統籌考慮城鄉改革發展,統籌兼顧公平與效率,加強各項改革之間的銜接配套,最大限度釋放改革的綜合效應。

深化農村集體產權制度改革。產權制度是市場經濟的基礎制度。在中國特色農村基本經濟制度中,既有農民家庭經濟,也有集體經濟、合作經濟、國有經濟。在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟制度,與村民自治制度相互配合,構成了我國農村治理的基本框架,為中國特色農業現代化提供了基本支撐。改革開放以來,農村集體資產總量有很大的增長,但農村集體資產產權歸屬不清、權責不明、保護不嚴、流轉不暢的問題日益突出,在很多地區,集體經濟缺乏發展活力,集體資產保值增值困難,集體經濟組織與農民的利益聯結不夠緊密。推進農村集體產權制度改革,就是圍繞穩妥推進農村土地制度改革、對農村集體經營性資產實行確權到戶的股份合作制改革,以及探索有利于提高公共服務能力的非經營性資產集體統一運營管理有效機制,以保護農民集體經濟組織成員權利為核心,以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點,探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式,確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員。

加快構建新型農業經營體系。農業經營體系是建設現代農業的核心和基礎。隨著工業化、城鎮化的快速推進,農業生產組織形式和經營方式深刻變化,各種新型農業經營和服務主體不斷涌現。“誰來種地、誰來建設現代農業”,已經成為“三農”發展繞不過去的一道坎。加快構建新型農業經營體系,就是圍繞推動土地經營權規范有序流轉、加強農民合作社規范化建設、創新農業社會化服務機制、培養職業農民隊伍、健全工商資本租賃農地的監管和風險防范機制、推進農墾改革發展和全面深化供銷合作社綜合改革,以提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率為核心,堅持家庭經營在農業中的基礎性地位,培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體,推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展,構建符合國情和發展階段的以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現代農業經營體系。

健全農業支持保護制度。農業支持保護是發展現代農業的客觀需要。世界各國特別是發達國家都對農業進行補貼和保護。這些年來,國家財政對“三農”的投入快速增長,農業補貼涵蓋的范圍越來越寬,已初步構建了一套適合我國國情的比較完整的農業支持保護體系。農業支持保護政策有力促進了糧食增產和農民增收,取得了明顯的成效。但是,由于我國農業發展底子薄,農業基礎設施投入欠賬多,目前的支持保護力度還不能滿足發展現代農業的客觀需要。近年來,我國國內農業生產成本快速攀升,大宗農產品價格普遍高于國際市場,農業比較效益偏低,保證飯碗牢牢端在自己手里,保證農業產業安全,提升我國農業競爭力,必須進一步加強對農業的支持保護。隨著財政收入增幅趨緩以及農業補貼日益逼近我國加入世界貿易組織承諾的“黃箱”補貼上限,農業支持保護政策也需要調整和完善。健全農業支持保護制度,就是圍繞建立農業農村投入穩定增長機制、完善農產品價格形成機制和農產品市場調控制度、完善農業補貼制度、建立農田水利建設管理新機制、深化農業科技體制改革、建立農業可持續發展機制、加快農村金融制度創新,加大農業支持保護力度,完善農業生產激勵機制,提高農業支持保護效能,加快形成覆蓋全面、指向明確、重點突出、措施配套、操作簡便的農業支持保護制度。

健全城鄉發展一體化體制機制。推動城鄉發展一體化是解決我國“三農”問題的根本途徑。近年來,國家采取了一系列強農惠農政策,作為公共資源最核心部分的公共財政,其覆蓋農村的范圍不斷擴大,逐步從純公共產品向準公共產品延伸,已基本改變了“農民的事農民自己辦”的格局,農村社會事業和公共服務供給機制發生了重大變化,國家與農民的分配關系6重大轉折。自2010年以來,城鄉居民收入差距已經連續五年縮小,統籌城鄉發展邁出重大步伐。但農村發展滯后、城鄉發展差距過大的問題依然突出。我國正處在加速破除城鄉二元結構的關鍵時期,健全城鄉發展一體化體制機制,就是圍繞完善城鄉發展一體化的規劃體制、完善農村基礎設施建設投入和建管機制、推進形成城鄉基本公共服務均等化的體制機制、加快推進戶籍制度改革、完善城鄉勞動者平等就業制度,協調推進城鎮化和新農村建設,加快拆除城鄉二元結構利益藩籬,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。

加強和創新農村社會治理。改革開放以來,伴隨著市場化、工業化、城鎮化的快速推進,農村人口社會流動性越來越強,常年在外打工、完全脫離農業生產的農村勞動力占的比例越來越大,舉家外出、完全脫離農村的人口越來越多,農業副業化、農村老齡化、村莊空心化越來越明顯,留守兒童、留守婦女、留守老人規模龐大。隨著農村社會關系快速分化和重新組合,農村社會結構由封閉向開放、由單一向多元加速轉變,農村階層多元化、農民利益訴求多樣化,農村社會治理面臨新問題。加強和創新農村社會治理,就是圍繞加強農村基層黨組織建設、健全農村基層民主管理制度、加強農村精神文明建設、創新農村扶貧開發體制機制、深化農村行政執法體制改革,堅持黨政主導、農民主體、社會協同,提高農村基層治理水平,發揮好農村基層黨組織的領導核心作用,完善村民自治組織民主制度,形成規范有序、充滿活力的鄉村治理機制。

加強指導和協調增強深化農村改革的行動感

全面建成小康社會,最艱巨最繁重的任務在農村。當前,我國農業農村發展正處于重要的轉折階段,面臨的環境更加復雜,需要應對的挑戰日益增多,農業農村發展中的許多矛盾難題不靠改革破解不了,農民的物質利益和民主權利不靠改革保障不了,做強農業這條“短腿”,補齊農村這塊“短板”,根本出路在改革。各級黨委、政府要按照黨中央、國務院的總體部署,切實增強領導、組織、監督農村改革工作的主動性和自覺性。要堅持問題導向,下大力氣解決好農民群眾最關心最直接最現實的利益問題。要完善各級黨委、政府推進農村改革的領導體制和工作機制,健全和落實責任制度。主要負責同志要親自抓農村改革工作,把握好方向和路徑,加強對農村改革工作的指導,確保改有所成、改有所進,提高廣大農民對改革的認同感和獲得感。

確保農村改革落到實處,一是鼓勵支持地方大膽探索創新。為農村改革定原則、劃底線,絕不是要束縛各地的手腳,而是為改革指明方向,做到蹄疾而步穩。各地農村經濟社會發展水平差異很大,存在的矛盾和問題各不相同,發展現代農業和推進新農村建設,必然是起點有差距、進程有快慢、水平有高低、重點有不同,不可能有統一的模式。必須發揮好中央和地方兩個積極性,既要重視頂層設計,通盤考慮,高位推進,又要為基層探索創新留出足夠的空間,放手讓基層干部、廣大農民群眾去闖、去探索。只有這樣,才能在更高層次上駕馭農村改革。二是扎實開展改革試點。要制定科學、規范的改革試點方案,明確任務和重點,強化責任、明確分工,提出可檢驗的成果形式和時間進度安排。及時總結提煉改革試點中可復制、可推廣的經驗。三是形成推進農村改革的合力。現階段的農村改革已經由農村內部利益關系的調整,轉向工農、城鄉以及國民經濟部門之間利益格局的調整,涉及的利益關系更為廣泛和復雜。農村改革的獨立性大大降低,城鄉改革的關聯性大大增強。推進農村改革,要強化統籌協調,形成推進農村改革的整體合力。四是做好改革督查工作,努力使出臺的改革舉措落地生根。建立改革預警監測機制,對改革效果進行全面、科學評估,切實提高改革質量。五是做好農村改革決策與立法的銜接,加快推動有關法律法規的立、改、廢、釋工作,確保農村重大改革于法有據。

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