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經驗與啟示城市化進程中的鄉村治理——以日本、韓國與中國臺灣地區為例

作者:任中平 王 菲  責任編輯:網站部  信息來源:《黑龍江社會科學》2016年01期  發布時間:2018-09-28  瀏覽次數: 717

【摘 要】伴隨著中國城市化的快速發展和新農村建設的深入推進,村民自治制度運行困難、傳統價值體系受到沖擊、農村公共產品供給不足等問題逐漸成為當前中國鄉村治理面臨的新困境。鑒于日本、韓國、臺灣等國家和地區也曾有過相似的鄉村建設歷史,因此,可以為當前中國的鄉村發展和治理提供借鑒經驗和價值。例如,吸引知識精英返鄉創業、重視農民的思想啟蒙和技能培訓、引入市場競爭機制來提升公共服務效率和水平。而參考這些國家和地區的成功經驗,也可以為中國鄉村治理提供一些有益的啟示。

【關鍵詞】城市化;鄉村治理;鄉賢文化;政府購買公共服務


各國、各地區在城市化進程中都曾經歷或正在經歷著農村社會的深刻變革,主要表現為農民增收困難、農業經濟發展緩慢、農村日漸衰落。進入21世紀,農村邊緣化現象在發展中國家日益突出,各國均把農村發展作為政府工作的重點,以解決城市化進程中農村社會的治理困境。自20世紀70年代以來,一些發達國家和地區通過逐步調整農村發展策略,基本上實現了農業、農村的現代化,化解了鄉村建設的困境。在城市化進程中,它們立足本國和本地區實際情況,各自采取不同策略,形成了各自獨特的鄉村建設道路和鄉村治理模式。其中,在東亞最具代表性的有日本的“造村運動”、韓國的“新村運動”,以及臺灣地區的“農村再生計劃”,這些國家和地區都通過農村改革,提高了農民的物質文化水平,基本上實現了城鄉協調發展,積累了寶貴的鄉村建設經驗。隨著城市化浪潮的蓬勃興起和新農村建設的大力推進,中國的鄉村治理面臨著“三留守”人員自治能力欠缺、鄉村社會秩序趨于瓦解、農村公共產品供給不足等新問題,鄉村治理迫切需要升級和轉型,以進一步完善和落實村民自治制度。日本、韓國及臺灣地區雖然與大陸的政治制度和經濟狀況有所不同,但同屬于東亞文化圈,城市化進程中出現的人多地少、農村資源流失、鄉村價值衰敗等情況十分相近,因此,通過分析和總結其鄉村建設的成功經驗,能夠為中國農村治理提供有益的借鑒經驗和啟示,探索走出農村治理困境的可行性路徑。

一、城市化進程中中國鄉村治理面臨的困境

長期以來,中國的農村地區是以農業為主,相對于城市而言,農村地區的經濟發展和基礎設施都比較薄弱。近年來,隨著城市化進程的加快和新農村建設的大力推進,農村發展受到強烈沖擊,農村治理面臨著新的挑戰和困境,主要表現在以下幾個方面。

1.留守人員自治能力欠缺,村民自治制度運行困難。村民自治制度作為基層民主政治的一項重要制度,產生后的30多年來,在中國的農村治理中取得了顯著成效。20世紀90年代以來,隨著城市化浪潮的快速興起,農村各種資源持續單向流入城市,農村“空心化”現象日益嚴重。據國家統計局統計的數字顯示:2013年,全國外出務工農民總量達26894萬人,占全國農村人口的42.7%,數量十分驚人。其中,舉家外出務工的農民數目,從2009年到2013年逐年增加,分別為2966萬、3071萬、3279萬、3375萬、3525[1]。平均計算,全國每年有140萬農民舉家進城務工,如此規模巨大的農村人口單向涌入城市,直接導致村民自治主體缺失。農村“三留守”人員自治能力的欠缺也給村民自治帶來兩個主要問題:一是“村干部”素質不高。村干部組成結構不合理且呈高齡化特征,很多村干部對黨和國家的政策缺乏了解,思想觀念落后,很難適應新形勢下農村發展帶來的變化,農村治理的“領頭羊”不能充分發揮作用。二是普通村民缺乏參與自治的能力。“三留守”人員的政治參與熱情低,權利意識和民主意識匱乏。有調查顯示:有近60%的留守婦女沒有參加村民會議,近70%的留守婦女沒有參與村集體出工。4/5的留守婦女不關心村務、財務兩公開[2];“三留守”人員的受教育程度低,使得其在了解政策信息和利用參政渠道等方面出現困難,削弱了他們參與村莊自治的能力。“三留守”人員中兼具參與意識和參與能力的村民寥寥無幾,致使村莊公共事務無人問津,村民自治制度運行舉步維艱。

2.傳統價值體系受到沖擊,鄉村社會秩序趨于瓦解。在傳統鄉村社會,人口幾乎沒有流動性,人們生于斯,長于斯,老于斯,形成了費孝通先生所描述的鄉土社會。雖然物質條件有限,但社會秩序良好,人們之間、家庭之間雖然也有矛盾和干戈,但這并沒有影響鄉土社會的良好運轉。因為在熟人社會中,傳統的價值體系成為一種重要的社會資源,使鄉村社會井然有序。但在當前的農村社會,隨著城市化進程的快速推進,城鄉間的人口流動加快,維系農村社會和諧的傳統價值體系受到沖擊,村莊社會關聯削弱。徐勇指出:“人口流動帶來了鄉村秩序的失衡性,農村流動人口事實上生活在文明規則的‘真空’之中,形成了有流動無規則的態勢。”[3]這種狀況嚴重沖擊著鄉村社會秩序,主要表現為兩個方面的影響:一是鄉村生活秩序的無序化。傳統鄉村生活秩序具有強烈的宗族色彩,以宗族關系為核心構成高度的自治共同體,而鄉村精英成為維護和推動這種鄉村生活秩序的主體[4]。隨著鄉村社會的發展,鄉村生活秩序的維護逐漸由傳統鄉村精英轉變為政治精英,使得鄉村生活秩序與國家秩序緊密相關。但這種鄉村生活秩序的變化不是來自鄉村居民的內在需求,因而缺乏認同感和歸屬感,不利于鄉村居民的主動性和積極性的發揮。二是鄉村精神秩序的碎片化。傳統鄉村的精神秩序是以儒家文化為主導、以人倫關系為基礎建立起來的,村民的道德主張及倫理關系約束著人們的行為,維系著鄉土社會的良序運行。在當前農村,利益追求已成為一些外出務工年輕人的新價值觀,受金錢價值觀的影響,一些村民已不再遵守原有的風俗道德,維系鄉村社會秩序的鄉村精神逐漸衰敗,而新的價值觀念及文化網絡并未及時形成,多元文化并存導致鄉村精神碎片化現象嚴重。由此,安寧的鄉村社會秩序被打破,鄉村社會的不穩定因素增加,家庭矛盾、鄰里干戈等現象逐漸增多,引發了一系列的社會問題,這在一定程度上造成了鄉村社會秩序的失范。

3.農村基礎設施建設落后,公共服務有效供給不足。農村基礎設施建設落后和公共服務供給不足是制約農村經濟社會發展的主要因素,也是造成村民自治進入發展瓶頸的重要原因。當前,中國農村基礎設施建設和公共服務供給表現為兩個方面的問題:一是供給總量不足。取消農業稅后,基層政府的財政收入來源減少,財力有限,農村基礎設施建設主要靠財政專項投入和“一事一議”制度下村民集體籌資,但資金尚不能滿足鄉村基礎設施建設所需。農業基礎設施、環境衛生設施等建設遠遠不能滿足農業生產和農村生活的基本需求,農業增產主要靠大量使用農藥、化肥,農村生活垃圾得不到有效處理,致使近年來農村地區的環境污染愈發嚴重。此外,已經興建好的基礎設施由于管理不當,導致功能衰退、閑置浪費。二是供給結構不合理。目前,地方政府對公共產品供給的決策,往往根據“考核指標”“任期政績”安排,忽視了農民的真正需求[5]。熱衷于鄉鎮辦公大樓、道路等地方形象工程的建設。而農村急需的公共服務,如醫療衛生、義務教育、社會保障等缺乏供給的積極性。在醫療衛生方面,2012年起,中國新農合達到人均集資300元,其中240元由各級財政補助,農民個人繳納60元。但在2002年底納入城鎮基本醫療保險的每個城鎮居民的投入已達435[6]。在養老保險和社會福利制度方面,農村和城市之間的差距也非常明顯。在基礎設施和公共服務供給總量不足和結構失衡的雙重作用下,農村地區僅有的少量公共服務供給還與農民的需求脫節,導致農村的公共產品有效供給不足,村民自治缺乏治理資源,陷入治理困境。

二、日本、韓國及臺灣地區鄉村建設的成功經驗

日本、韓國及中國臺灣地區在鄉村建設中也曾遭遇鄉村人口大量外流、農村發展動力不足等問題。面對這些問題,日本以政府為主導開展“造村運動”、韓國注重“官民一體”的新村運動、臺灣地區通過立法頒布《農村再生條例》,他們通過及時調整農村發展策略,以農村地區的軟體項目建設為重點,帶動了鄉村產業的發展和鄉村生態的修復,從而實現了農村與城市的協調發展。通過總結和歸納日本、韓國及臺灣地區在鄉村建設方面的做法,其經驗大致有以下幾個方面:

1.吸引知識精英返鄉創業,增強在地化鄉村人才的自治能力。人作為鄉村建設的主體,是鄉村發展中最為關鍵的要素。農村大量青壯年勞動力外出,留守人口能力欠缺,導致鄉村建設缺乏參與主體,農業和農村經濟發展緩慢。而這樣一來,農村發展便進入一個惡性循環:經濟落后——人口外流——發展緩慢——人口外流。為此,2010年,臺灣地區頒布了《農村再生條例》,以法律形式推動農村再生計劃的進行,確定政府財政10年共計投入2000億元農村再生資金,主要用于發展農村特色產業、生態景觀的復育等。近年來,臺灣地區許多鄉村都借助“農村再生計劃”,發掘當地特色資源,提出發展方案,向主管機關申請經費,若方案通過,就能得到政府資金支持。這樣一來,一些在城市打拼困難的年輕人均將返鄉創業作為發展的重要出路,通過再生計劃的資金扶持吸引年輕人回歸,參與鄉村發展規劃。為了解決由農村發展缺乏人才,以及在鄉人口文化素質低等因素引發的“農村再生計劃”推行受阻,臺灣地區相關部門還專門組織了高校專家、學者和專門人士組成的培訓團隊,深入農村,開展“培根教育”,幫助村民培育村莊文化認同,讓村民感受村莊文化和村莊產業發展的價值,讓外出的年輕人和城市居民感受鄉村發展的魅力,吸引知識青年和社會精英回鄉創業。此外,臺灣地區農業部門還與學校合作,走進大學校園,讓老師與農業單位結合,更好引導大學生走進農村。

20世紀50年代到70年代,日本經濟進入高速增長時期,由此帶來了農村大量過剩人口被城市工商業快速吸收,逐步出現了兼業化、混住化、農村人口的老齡化現象,從而導致了自治村落的衰退[7]。日本針對由農村地區人口稀少、人口老齡化等因素而導致的農村自治組織功能弱化的狀況,于1987年制定了《村落地域建設法》,鼓勵自然村落打破原有的村落界限,規劃建設新農村社區。政府投入大量財政資金到社區軟文化建設中,主要用于完善社區體制建設、培養社區人才等。開展以創意農業為中心的搞活地方經濟、村鎮建設的城鄉交流融合活動[8],鼓勵城市居民在農村建立市民農園、體驗農村生活,吸引城市人口到農村定居,促進農村各種主體、地方企業等參與合作共建社區。此外,每個農村社區都成立了自治會,主要討論有關社區發展的公共事務,維持社區的社會秩序,活化農村社會,增強農村居民的自治能力。

2.發揮價值體系引導作用,注重農民的文化啟蒙和技能培訓。在農民精神啟蒙方面,韓國的新村運動成效突出。韓國針對農民文化素質較低、缺乏創新精神的情況,將農民的思想啟蒙貫穿整個新村運動并將其作為全面振興農村和農業的一個關鍵環節,以培育農民“勤勉、自助、協同”精神為新村運動的價值導向,培養農民勤奮向上的精神。新村運動初期,主要是改善農村基礎設施,注重對農民中堅力量的培訓,深入農村開展新村精神指導宣傳,讓各級政府和農民能夠更好地了解新村運動的具體情況,實施獎優罰劣的政策來引導農民積極參與農村各項建設。后期主要是注重對農民技能的培訓,對農民技術的培訓需求進行調研,根據農民的技術需求開設技術課程,采取集中培訓、個案介紹及實地調研等方式,提升農民的農業生產知識和技能。此外,還以熟人社會為基礎成立“鄰里會議”等民間組織,凝聚農民共識,調動農民參與的積極性,形成農民、社會精英與政府組織的良性互動,從而使農村社會秩序井然。在新村運動的開展過程中,以“新村精神”為指導,重構鄉村精神支柱,避免現代文明對鄉村傳統價值的滌蕩。

臺灣地區將“農村再生計劃”和“培根計劃”同步進行,利用再生資金吸引知識精英返鄉,帶動鄉村經濟、社會、文化的協調發展。在政府“培根計劃”的推動下,這些返鄉精英通過自身倡導來喚醒鄉民的意識,培養村民對鄉村的認同感和歸屬感,重構農村居民對鄉土社會的認同。為了凝聚農村社區共識,由社區發展協會組織各種講座、休閑活動、運動會和社區福利服務等,以達到家庭和睦、鄰里互助、秩序井然的社區景象。正是通過以精神啟蒙和技術培訓為主的農村教育,有效凝聚了農民共識,快速提高了農民的素質和能力,帶動了農業及農村的發展,使城市化浪潮中日漸衰敗的鄉村重新獲得了生機與活力。由此,復活了鄉村經濟,建立了城市文明與鄉村文明的互哺機制,構建了良好的鄉村治理秩序。

3.引入市場機制,構建農村公共服務“多元協作供給”模式。韓國為解決農村貧困落后的問題,“新村運動”開展初期,由財政出資給全國所有的村莊購買了一定數量的水泥、鋼筋等基礎建設物資,用于修建農村道路、農業生產設施、農村居住環境等基礎性設施建設,由各村莊居民根據實際需要,民主決定具體的建設計劃。直接的物資支援激發了村民建設農村的熱情,19701982年,韓國建成農村道路64686公里、引水渠5502公里、橋梁82596座、儲水池33364處,村落結構改善3047[9]。在完善基礎設施建設的基礎上,從20世紀90年代開始,重點提高農村的教育、醫療衛生、社會保障等水平,增加農民福利,縮小城鄉差距,完善農村公共服務體系。韓國農村公共服務體系的投資來源分為三部分:各級財政投入、民間企業投資、農村合作組織籌資。據統計,19711984年投入總量為7.2萬億韓元,年平均投入5177億韓元,其中政府投入占57%,農村居民承擔11%,其余32%由企業和民間團體承擔[10]。通過構建政府、企業、民間團體多元協作供給的模式,韓國農村的基礎設施和公共服務水平得到提升,基本上實現了城鄉基礎設施和公共服務的協調發展。

日本在公共服務有效供給的問題上,除了靠政府財政的大力支持外,加強政策引導,利用市場競爭機制,更好地提升質量和效率。自20世紀90年代以來,日本開始推行政府購買公共服務制度,進入21世紀,日本政府進一步加快了公共服務體制改革。2005年,將職業培訓、國民年金保險征收服務等三大領域八項公共服務通過競標委托給民間經營。2006年,政府專門頒布了《關于導入競爭機制改革公共服務的法律》規范公共服務的供給。除此之外,日本政府還設置了相關的執行、監督機構,并制定了嚴密的操作程序和步驟,以保障公共服務改革實施的中立公正和公開透明。有數據顯示:自推行公共服務改革以來,政府提供公共服務的成本兩年之內減少了59.1%,國民年金保險金收納事業經費節省134億日元[11],同時公共服務的質量也得到提升。日本政府自推出“引入競爭的公共服務改革法”后,地方政府陸續嘗試將一些基層的公共服務,尤其是偏遠農村地區的公共服務以競標形式委托給民間企業,有目的引入市場機制,改善了鄉村基層公共服務難的狀況,提升了農村公共服務的質量和效率。此外,日本政府還鼓勵村民在醫療、教育、環境等領域組建互助團體,使村民從公共服務的“需求方”轉變為“供給方”,從而有效化解了農村基層治理公共服務短缺的難題。

三、在借鑒中探索中國鄉村治理的可行路徑

通過對日本、韓國及臺灣地區農村建設經驗的歸納總結,不難發現,日本、韓國、臺灣地區在鄉村治理中,重視提升農民的素質和技能、吸引知識精英返鄉建設農村,并注重鄉村基礎設施建設和提升農村公共服務水平等做法,有效地化解了城市化浪潮給農村帶來的治理挑戰,走出了城鄉發展失衡的困境,從而順利實現了農村治理的轉型。這些國家和地區的成功經驗,對于化解當前中國鄉村治理面臨的困境,探索一條適合中國國情的城鎮化道路,實現社會主義新農村建設的奮斗目標,具有重要的啟示意義。

1.增強留守人員的自治能力,吸引年輕人返鄉建設新農村,加大返鄉創業人員的政策優惠。由于受城市化浪潮的猛烈沖擊,農村資源大規模的流向城市,導致農村發展的“空心化”,鄉村治理內卷化愈發嚴重。針對上述態勢,借鑒日本、韓國、臺灣地區鄉村治理的成功經驗,一是要提升農民的組織化程度,增強留守村民的自治能力,努力吸引年輕人回鄉創業。充分利用村莊現有的組織資源,如宗族、村莊精英等在自治組織中的領頭作用,實現存量資源的有效利用;吸引年輕人回鄉創業尤其是外出農民工(他們同時受城市現代文明和鄉村傳統文化的影響,知識素養、眼界都要開闊很多,更容易凝聚人心)。二是還應將國家惠農政策更多傾向對返鄉創業年輕人的扶持。一方面很多外出年輕人主觀上愿意選擇回鄉創業,但自身的經濟狀況限制了其創業的打算。在政策扶持上,降低返鄉創業門檻,安排相應的財政引導資金,以投資補助、貸款貼息等方式來吸引年輕人返鄉創業[12]。另一方面,在推進年輕人返鄉創業的工作中,依托當前精準的扶貧戰略,利用國家在農村地區的各項優惠政策,引導返鄉創業人員實現與精準扶貧戰略的有效對接,鼓勵返鄉創業人員將當地特色資源充分發揮,以完善落后農村的基礎設施建設。吸引年輕人返鄉創業,能夠有效化解村民自治組織程度低和村莊缺乏治理資源的困境,同時也能提升在鄉人員對農村的認同感和歸屬感,凝聚鄉村自治各種主體力量,增強自治組織的自治能力。

2.注意培育和利用現代鄉賢,整合鄉村其他社會資本,發揮價值引領和文化治理的作用。借鑒日本、韓國、臺灣地區鄉村治理的成功經驗,通過以傳統文化來培育鄉村治理主體、探索多種治理手段,以弘揚傳統文化來推動社會治理創新,是一條切實可行的路徑。鄉賢文化作為傳統文化的重要內容,對于重構鄉土文化具有重要意義。以鄉賢為主的鄉村精英及其成立的民間組織,成為當前鄉村治理的一支重要力量。鄉賢治村相對于其他治理主體而言,具有兩個方面的優勢:一是鄉賢生于鄉村長于鄉村,對于鄉土社會有自己的歷史記憶,而這些記憶剛好是最能夠引起當地人的認同感,從而增強鄉村社會的凝聚力;二是鄉賢為基層政府和村民之間的有效溝通搭建了橋梁。他們經歷過社會的磨煉,視野開闊、人脈廣泛,相較于多數村民能力更強,村民愿意接受和信任他們;政府的政策、制度通過鄉賢傳播給村民收效更大。鄉賢成為連接傳統與現代的紐帶,使現代化進程在鄉村社會進行得更為平順,在鄉村治理中應充分利用好鄉賢這一組織資源,鼓勵老黨員、老教師、老干部發揮價值引領和文化治理作用,以實現鄉村治理的高效化。

此外,還應結合當前中國農村的現實狀況,正確引導村莊宗族組織的健康發展,充分發揮這些傳統鄉村資本在農村治理中的積極作用。帕特南認為:“社會資本是指社會組織的特征,諸如信任、規范以及網絡,他們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。”[13]中國農村最主要的一種社會資本就是宗族組織,宗族組織有利于將“原子化”的農民凝聚起來。對于宗族制度帶來的負面影響,如勢力龐大、易形成利益團體等應加以正確引導,同時,充分借用宗族組織的號召力和凝聚力,發揮宗族組織在重構鄉土文化中的重要作用,使鄉村社會和諧有序。

3.改革公共服務供給體制,推進政府購買公共服務政策,完善鄉村基礎設施與提升公共服務質量。面對農村基礎設施建設落后和公共服務供給不足的困境,日本、韓國、臺灣地區利用政府和市場的多中心供給體制,為改善中國農村公共產品短缺提供了有益的借鑒經驗。在統籌城鄉發展進程中,迫切需要改革農村地區的公共服務供給體制。首先,政府應加大公共財政的投入力度,將直接的資金注入與物資支援結合起來。在新農村建設初期,政府直接提供物資支援,如向每個村莊提供一定數量的水泥、鋼筋等物資,在地方政府的組織下由當地村民自行決定用于哪些公共建設項目,包括修建村級公路、橋梁、垃圾處理場及改善農業生產設施等。同時,對于水電氣等靠村民自己不能解決的公共資源,政府應主動承擔,幫助村民改善生產和生活環境。后期,在完善硬件建設的基礎上,重點提升農村的教育、醫療、保險等社會保障水平。其次,將政府投入和市場機制結合起來,推進政府購買公共服務政策,加強政府購買公共服務在農村的試點實驗。當前,應加大建設基層服務型政府的力度,改變由于壓力型體制導致的基層政府只重政績、忽視民生的狀況。選取偏遠山區和居住較為零散的鄉村,將其公共服務外包給工商企業、民間組織,由他們來提供公共服務,并建立健全對農村公共服務提供者的監督和評價標準,完善相關的規章制度,監督體系應涵蓋上級政府、第三方評估機構、社會媒體和普通民眾,做到政府監督、法律監督和輿論監督的有效結合,以更好地為農村提供公共服務。最后,大力發展農村社會組織。社會組織作為政府購買公共服務的承接者和提供者,在某種程度上決定了政府購買公共服務的效果。因此,應該加大對社會組織的資金和政策支持,鼓勵農村社會組織的發展;培養社會組織的獨立性,擺脫等、要、靠的思想[14];也應培育良好的環境,為社會組織的發展提供豐富的土壤,以政府補貼基礎設施建設中的項目和資金作為“杠桿”,發動和培育民間組織,形成項目“內部化”機制[15]


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    组六什么意思