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自治下沉:以“小集體”破解能力瓶頸難題——基于廣東省清遠市“村民自治重心下沉”的調查與思考

作者:張紹杰 朱露  責任編輯:中農網  信息來源:  發布時間:2019-04-26  瀏覽次數: 451

2014年、2015年和2016年連續三年中央“一號文件”都指出,可以開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治。長期以來,在規模大、人口多、利益雜的行政村開展村民自治,村民往往一盤散沙,自治能力難以適應村民自治的需要,使村民自治面臨能力瓶頸難題。對此,廣東省清遠市從調整村民自治規模著手,探索出一條“小集體,大自治”的治理提升新路徑,即以自然村為基本單元,借力自然村文化、地域、血緣、利益等紐帶,凝聚和發揮村民集體精神,賦予自然村以參與能力、管理能力和服務能力,以此在“小集體”內激活村民自治,讓自治落地生根。

一、大而難治:大集體下的自治能力瓶頸

長期以來在行政村層面開展村民自治,面臨著村委組織難、利益協調難、民眾參與難三大困境,使村民自治難以有效運轉。

(一)村委實力寡,組織能力難激活

在行政村范圍內設置村委會作為自治組織,囿于多種現實因素,村委會難以組織村民進行自治。一是“二權分離”,無力組織。產權與治權的分離導致村委“有心無力”,清遠市90%以上農村集體土地和集體資產掌握在自然村或村小組,行政村難以有效利用集體土地和資產發展集體經濟。二是“千線一針”,無暇組織。行政村作為國家的基層組織單位,僅法律賦予其的行政職能多達100多項,導致村委會陷于繁忙的行政事務中。三是“民心不向”,無法組織。以行政村為單元開展自治,村民對村干部存在抵觸心理,“干部一進村,村民便認為又來收錢了”,村民不認可、不信任干部,導致不配合、不參與。

(二)利益關系雜,協調能力難配合

行政村范圍內利益復雜,難以進行有效協調,統一自治。一方面利益差異,村組糾紛多。各個村小組之間利益存在差異性,難以形成有機共同體。如小灣村下屬4個自然村落為曾氏宗族后裔四大房支,但因相互械斗、爭奪山林等原因難以共同合作。另一方面土地零散,村民沖突多。由于土地零散細碎,村民在耕種過程中細小沖突不斷,如葉屋村戶均有11塊耕地,種菜戶打農藥便會影響臨近養蠶戶,伴隨土地分布問題而來的耕作問題頻發。

(三)治理規模大,參與能力難培育

多組合并而來的行政村村民對“大村”事務往往缺少關注度,無心參與自治。一是面孔生,參與缺合力。行政村范圍較大且自然村間山林阻隔,各個自然村內部村民彼此生疏,難以開展合作,如曾經新城村村民“各家自掃門前雪,修水利等公共事務無人問津”。二是信任缺,參與無根基。如螢火村村支書李錦都介紹,“之前村兩委曾想在葉屋自然村修條路,勸村民讓一些地。但村民認為村干部是借搞建設機會貪污,因此不了了之。”三是效力弱,參與少熱情。如螢火村村干部表示,“由于范圍過大,許多群眾并不認識候選人,且認為投票投意義不大,民主選舉的民主性大打折扣。”

二、小而能治:以小集體彌缺自治能力短板

“自治重心”從行政村下沉到自然村,村莊內部傳統自治資源得以充分挖掘,促進村莊自治真正落地運轉。

(一)傳統延續,賦自治以內力

清遠市較多農村有著自治的傳統與基因,重心下沉挖掘傳統紐帶,激活了自治內力。第一,同宗族,以“血緣”為紐帶思想聚。如九陂鎮王屋村全村共160人,均為王氏宗族族人,歷史上就形成了宗族自治傳統。第二,共信仰,以“信緣”為基礎觀念合。佛洞村有“佛景廟”和“大王廟”等廟宇,長期以來村民圍繞廟宇信仰開展有豐富的自治活動,自治重心下沉則充分挖掘了該村的信仰傳統。第三,近地域,以“地緣”為根基行動齊。如連州市佛洞村有17個姓氏、400余人,該自然村村民進出村莊需要跨越兩條河流。1983年開始,近二十位村民自發成立志愿服務隊,負責道路和橋梁的修建與維護。

(二)規模合適,賦自治以活力

村委會規模的縮小,促進自治單元走向合理化,激發自治活力。一是小范圍商議,村民“動起來”。石角鎮中華里村在籌辦村集體企業時,得益于村委會規模縮小,村委會和理事會能夠多次召開村民家長會進行商議,村民參與村莊自治的積極性也更高。二是短距離傳達,村民“連起來”。村莊規模變小意味人口更少,村民建議的傳達距離縮小、效率提高。熊屋村將村莊公共事務張貼在村莊顯眼處,村民有意見可直接向村中干部提議,方便快捷。三是微利益關聯,村民“聚起來”。佛岡縣大田村一位村干部表示,“之所以放棄外地的工作回鄉,主要就是為了把村莊搞好,讓子孫后代有一個共同體的良好環境。”

(三)發展牽引,賦自治以動力

村莊的持續發展是激勵村民參與自治的一大動力。其一,村民增收,動力足。新城村村民在村委會的帶領下進行土地整合,實現農民人均年收入從不到5000元到如今超過10000元的轉變,村民收入增加后參與自治更有動力。其二,集體發展,實力強。自治重心下沉后村委會能有效協調村民發展集體經濟。如新城村2015年集體收入中僅山林一項便有20萬元,而改革之前該村集體經濟收入僅2000元。其三,村莊改善,容貌美。村莊集體經濟的壯大,為村莊建設提供資金支持。熊屋自然村在村委會的帶領下集體自發修建涼亭2座,鋪好500米的環山鵝卵石道路,建好村內文化室、籃球場等設施,使村民有了休閑娛樂的場地。

三、賦能于村:以能力提升激活自治潛力

清遠市“自治重心下沉”,有效激活了村民參與村莊建設的積極性,提升了村民參與能力、管理能力及服務能力。

(一)參與能力提升,構筑自治基石

“小集體”范圍內村民對村莊事務參與更加積極,參與能力逐步提高。一是平臺由無到有,村民“能參與”。清遠市推行自治重心下沉過程中,通過在自然村設立黨支部、村民委員會、經濟合作社三大組織,使自然村從小組長“一人干”變為“三駕馬車拉”。二是態度由冷到熱,村民“想參與”。大量鄉賢認為,“以前我們想回來都沒有站腳的地方,現在都愿意回來奉獻一點,都是給自己和自己的叔侄親戚做事。”三是方式由少到多,村民“會參與”。如石角鎮中華里村通過建立“中華里大家庭”微信交流平臺,每戶都有代表加入微信群,實現“線上”加“線下”的多種組合參與方式。

(二)管理能力提高,助推自治生長

自治重心下沉以后村民能管理、會管理、管得好,管理能力大大提高。一是村莊發展“會規劃”。“自治重心下沉”讓村民更具主動性,積極為村莊發展出謀劃策。如連州市熊屋村成立村民委員會后,根據本村特色發展旅游業,已建成7家旅館和一家大型農家樂。二是村民矛盾“能協調”。畔水村因為房屋修建、田地種植等問題,鄰里間有較多矛盾。村內設立村民委員會后,通過開展土地整合與調整,成立種養殖合作社,原有矛盾摩擦逐漸淡化。三是重大事務“善決策”。自治重心下沉后讓更多“能人”回鄉擔任村干部。如王屋村通過選舉返鄉大學生擔任村主任,借助其文化優勢,有效凝聚村民發展信心。

(三)服務能力增強,深化自治實踐

“自治重心下沉”讓農民成為自治主體,農民自我服務能力提高,自治行為不斷深化。其一,服務主體多樣化。在自然村設立專業合作社等組織,能夠有效鏈接外部市場主體,引入市場服務。如中華里村通過對接深圳市一家企業,帶領村民找到種植紅薯、紅蔥頭的產業化道路。其二,服務范圍拓展化。在“小集體”中村民享受到更全面、更貼心的服務,如畔水村成立了農業發展服務公司,為村民提供農產品加工等經濟服務。其三,服務方式內生化。如佛洞村組織村民自籌資金2萬元,將村莊2米的窄路加寬至5米,原本依靠政府才能辦的事,現在村民自己解決了。

四、單元下沉:激活村民自治能力的經驗啟迪

(一)合理單元是激活自治能力的重要條件

村民自治是村民依法辦理自己事情,維護自身合法權益的重要形式,是一項植根于群眾實踐中的制度和活動。因此,村民的自治能力直接影響著村民自治的成效。當前以行政村為基本單元開展村民自治,由于地域規模和人口規模過大,村民之間互不熟悉,利益互不相同,導致村民難以有效組織起來開展自治活動。清遠市從調整村民自治規模著手,以自然村為基本單元成立村民委員會,以此讓村民自治基本單元匹配農民自治能力的實際,促進了村民自治的有效落地。可見,合理的單元是激活村民自我管理與自我服務能力的重要條件。

(二)自治能力提升是村民自治的基礎要求

村民自治是我國基層群眾進行自我管理、自我教育、自我服務的重要形式,要求村民具備一定的自治能力。長期以來,由于村民自治機制不健全,導致農民合作能力、參與能力不足,村民自治陷入空轉。清遠市在探索村民自治有效實現形式過程中,其核心就是將村民自治重心下沉,以此借助自然村的地域相近、規模適度、利益相關、文化相連等因素,讓村民能更有效組織起來,能容易達成合作行為。可見,通過村民自治單元調整以提升村民自治能力,是實現村民自治落地生根的有效路徑之一。

(三)自治能力培育需政府轉變治理理念

村民自治的有效開展,既要以村民為主體,也要加強政府引領。只有將村民有效自治與政府高效服務有機銜接,才能保證農村的持續發展。清遠在深化農村改革的過程中,政府主要是在政策上予以引導、在資源上予以整合、在考評上給予獎促,發揮了政府宏觀引領的作用。同時,賦予農民更多的自主空間,將具體操作留給村民,讓村民自我管理、自我服務。可見,增強村民自治的能力,需要政府轉變政策供給方式,既要避免包辦,也要避免甩手不干。

(四)基層有效治理需賦予基層彈性空間

黨的十八屆三中全會提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”,這不僅要更新國家制度的頂層設計,同時要增強基層社會治理彈性。從世界普遍規律來看,社會區域特性的復雜性決定了基層社會治理的豐富性。因此,深入推進農村改革,需為地方探索留有空間,遵循實事求是規律,鼓勵各地因地制宜、大膽創新。如清遠市結合華南宗族村落特性,挖掘傳統歷史基因,以人們世代聚居的自然村為單元,找回了村民心中認可的“小集體”,從而讓村民自治得以真正落地。

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