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謹防農民上訪“返潮”隱患 ——基于全國31個省263個村莊的調查與研究

作者:張慧慧 任 路等  責任編輯:網絡部  信息來源:中國農村研究院  發布時間:2019-05-04  瀏覽次數: 2496

【報告要點】十九大報告明確提出:“要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,提高全民族法治素養和道德素質。”近年來,隨著農村法治化進程的加快,農民的權利意識與法律意識逐漸增強,法律成為農民維權的首選途徑,農民上訪的趨勢也有所緩解。然而,由于針對農民上訪問題的處理效率整體較低,農民利益表達不暢、基本權益受侵、信訪回應不力有可能帶來再一次的信訪潮。為此,為進一步緩解農村上訪趨勢,調研組建議:加強歸口管理,提高上訪處理效率;重視源頭治理,降低上訪發生概率;健全信訪機制,確保上訪有序進行。

十九大報告明確提出:“要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,提高全民族法治素養和道德素質。”當前,隨著社會轉型的不斷加劇、利益矛盾的日益激化,農民維權與上訪成為影響社會穩定的一大重要因素,農民權益的保護直接關系到我國的法治化建設進程。為了掌握當前農民上訪的基本態勢,2017年7-9月,華中師范大學中國農村研究院依托“百村觀察”項目,圍繞“農民權利意識和維權行為”對全國31個省的263個村莊3844位農戶進行了問卷調查和深度訪談,并綜合利用2008-2016年連續性數據進行比較研究。調查發現,農民的權利意識與法律意識逐漸增強,法律成為農民維權的首選途徑,農民上訪的趨勢有所緩解。然而,由于針對農民上訪問題的處理效率整體較低,農民利益表達不暢、基本權益受侵、信訪回應不力有可能帶來再一次的信訪潮。為此,為進一步緩解農村上訪趨勢,調研組建議:加強歸口管理,提高上訪處理效率;重視源頭治理,降低上訪發生概率;健全信訪機制,確保上訪有序進行。

一、整體向好:農民上訪率整體走低

隨著農民法律意識和權利意識的覺醒,農民的維權行為逐漸呈現出多樣化的發展趨勢。調查數據顯示,60.02%的農戶在權益受侵時會選擇依法維權,僅有9.73%農戶不會采取法律途徑維權。從不同身份的農戶來看,農村干部與黨員身份的農戶依法維權的意愿又明顯強于普通農戶,其占比依次為71.15%、68.74%,分別高于普通農戶13.92、11.35個百分點。可見,依法維權已經成為農民利益訴求表達的主要途徑。

而上訪作為農民非制度化維權的重要途徑,從2008至2010年,有村民上訪情況發生的樣本村莊比重分別是33.80%、33.0%、22.80%,3年中下降了11個百分點;2011及2013年上訪率有所回升,占比分別為26.50%、28.90%;2014至2016年,有上訪發生的上訪比重依次為21.0%、22.22、21.30%,均穩定在兩成左右;整體看來,2008至2016年9年中發生上訪事件的村莊數量呈波動下降趨勢。可見,當下農民上訪問題得到了有效緩解,上訪發生的頻率有所下降。

二、回應不力:上訪處理率有待提升

從上訪事件的處理結果來看,從2010到2013年,受訪村莊村干部表示上訪事件得到處理的比重分別為72.34%、61.82%、57.45%、33.33%,呈急劇下降的趨勢;2014至2016年有回升趨勢,占比分別為58.18%、68.33%、77.59%,但不容忽視的是其處理率依然不足八成。與此相對應,2010至2013年4年中,表示上訪事件沒有得到處理的村莊占比逐年升高,依次為21.28%、27.27%、27.66%、54.17%,其中2013年未處理的占比超過五成;2014至2016年,上訪事件未處理的占比有所下降,分別為21.82%、10.00%、10.34%,但各年份未處理的比重依然均高于一成。從個體農民來看,2016年,43.48%的農民上訪問題未得到解決,相比2014年上漲了20.06個百分點,同年另有近兩成上訪農戶問題僅得到部分解決。總體而看,農民上訪的回應與解決情況不太樂觀且有逐漸加重之勢。

三、未來風險:農民上訪存在“返潮”隱患

考察上訪問題未得到有效解決的農民繼續上訪的意愿,調查數據顯示,2016年,22.73%的農戶表示一定會繼續上訪,直到問題完全解決,13.64%的農戶表示會繼續上訪,兩者占比達到近四成;另有15.91%的農戶表示視情況而定,持不確定態度;表示不會繼續上訪的農戶占比為43.18%,不足一半。從不同區域來看,東部地區農戶表示一定會繼續上訪的占比最高,為50%,分別比中、西部高出28.95、30.95個百分點。

進一步分析其原因,農民利益表達不暢、基本權益受侵、信訪回應不力是觸發農民再次上訪的主要誘因。在工業化、城市化的背景下,隨著法制社會建設的不斷推進,農民的法律和權利意識日益增強,也寄希望通過“上訪”來表達自己的利益訴求。然而,由于當前信訪處理工作規范性不強、工作機制不科學、工作考評標準不合理等問題,使得上訪處置效率受到極大影響,從而造成農民上訪預期與上訪效果的脫節,引發再次上訪的隱患。由此可見,農民上訪處理效果直接制約了信訪趨勢的有效緩解,上訪問題處理不到位有可能引發下一步信訪“返潮”。

四、防患未然:多措并舉穩定農村上訪態勢

為提升信訪回應效度,進一步穩定農村上訪態勢,調研組建議從加強歸口管理、重視源頭治理、完善信訪機制等多個維度綜合施策,從而構建穩定農村上訪態勢的長效網絡。

(一)加強歸口管理,提高上訪處理效率

上訪處理效率偏低、回應不力是造成上訪者繼續上訪的一個重要原因,而相關涉訪處理工作人員的工作效率與態度與此息息相關。為了切實維護社會穩定,應按照中央政法委“人要領回去,事要解決好”的要求,本著黨組統一領導、一把手負責、誰主管誰負責、誰承辦誰負責和分級負責、歸口辦理、屬地控制的原則,是哪個部門的事由哪個部門解決,是哪一級的事由哪一級解決,將任務責任落實到具體單位,明確到具體承辦人,并要求限期解決。要結合法院審判工作實際,成立涉訴信訪領導小組,制定明細的工作例會制度、領導包案責任制度、特殊案件的協調制度等各項制度,并制定相應的獎懲措施,將信訪處理效率作為相關工作人員考評的重要依據,建立起“統一領導、部門協調,統籌兼顧、標本兼治,各負其責、齊抓共管”的信訪工作格局,確保信訪工作的順利進行。

(二)重視源頭治理,降低上訪發生概率

在社會轉型的大背景下,各種社會問題都具有交錯性和復雜性的雙重特征。每一個具體社會現象的發生,都是與其他的社會制度和現象相互聯系、相互作用的。單純依靠涉訪部門解決所有的上訪糾紛和矛盾,既浪費了上訪者和國家的大量財力和物力,也不利于問題的有效解決。因此,可探索在基層和社區建立健全民事調解組織,充分調動我國多層次的社會矛盾糾紛解決機制的職能作用,特別是人民調解、民間仲裁等作用,選拔一些地方上懂法律、有威信、公平、正直的人擔任調解員,充分發揮群眾自治組織的功能,將矛盾解決在基層、解決在社區,減少上訪發生的概率。同時,也要注重教育廣大人民群眾樹立正確的法律觀、上訪觀,法律并不是萬能的、上訪也不是解決問題的唯一途徑,引導群眾采用調解、上訪、仲裁、訴訟等多種方式相結合的問題化解方式,拓寬群眾利益訴求表達途徑,從源頭上減少上訪發生的可能性。

(三)健全信訪機制,確保上訪有序進行

一是進一步規范上訪和接訪活動,將上訪納入法律規范的范圍,出臺相關法律法規,直接明確信訪的地位、程序、原則、救濟程序等等。通過借助網絡信訪、微信信訪等技術革新推動信訪端口前移,營造一種“微信訪”表達環境和“零距離”的及時回應,形成農民的利益訴求有效表達、及時回應、快速處理的微機制等。二是多方聯動,建立上訪的多元化解機制。一方面變農民上訪為干部“下訪”,利用趕集、廟會和節假日等時機深入街道鄉鎮巡回接訪,以解決實際問題為著力點,及時化解矛盾,消除不穩定因素;另一方面建立反饋回訪制,對已經處結的案件要定期回訪,防止矛盾反復、上訪反彈;對正在處理的案件要及時反饋,告知案件進展情況,防止矛盾激化,導致越級上訪的發生。除此之外,應當允許涉法上訪人委托授權1-2名律師作為信訪代理人,為其提供法律服務或援助。

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