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中國農村婦女土地權益維護困境及協同治理模式探究

作者:韓文靜 張正峰  責任編輯:張 璐  信息來源:《中國土地科學》2019年03期  發布時間:2019-05-20  瀏覽次數: 351

【摘 要】研究目的:剖析當前中國農村基層治理結構下農村婦女土地權益維護過程中存在的治理困境,利用協同治理理論探究維護農村婦女土地權益的有效治理模式。研究方法:文獻研究法、邏輯分析法。研究結果:農村婦女土地權益面臨著來自制度、法律、政策、文化、性別等方面的多重威脅,在農村婦女土地權益維護過程中,基層政府、村組織及農村婦女分別面臨著治理缺位、失位、“失語”的現實困境,亟待構建多元主體參與的協同治理結構。在協同治理網絡結構中,村組織發揮主導主體作用,基層政府承擔制度法律保障及引導督察的職能,農村婦女需扮演好權利主體的參與及監督角色,大眾傳媒則需注重輿論監督及文化宣傳。SFIC模型為協同治理程序提供了較好的演繹框架,應以構建參與主體間的信任機制為起點,在激勵機制、監督機制、利益調解及表達機制的共同運行下,促進協同治理目標的實現。研究結論:為解決基層政府、村級組織及農村婦女等參與主體的治理失靈問題,構建多元主體參與的協同治理模式是創新農村治理體制、有效維護農村婦女土地權益的有益選擇。

【關鍵詞】土地管理;農村婦女;土地權益;基層治理;協同治理;SFIC模型


1引言

隨著城鎮化進程對農村傳統家庭勞動力分工模式的沖擊,農業女性化已成為中國農村存在的客觀現實,農村發展離不開作為主要勞動力的農村女性。土地不僅是農村婦女的主要經濟來源,更直接影響其子女供養、養老保障、政治參與等各方面[1]。維護農村婦女的土地權益對促進婦女發展,提升農村勞動力水平,實現農村經濟增長潛力有重要意義。農村婦女土地權益是婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等各項權利的總稱(參見《中華人民共和國婦女權益保障法》第32條)。全國婦聯調查數據表明,自2000年以來,農村婦女土地權益投訴案件逐年上升,群體性上訪事件頻繁出現,引發了社會多重矛盾[2]。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》首次設專章規劃“促進婦女全面發展”,強調要“保障農村婦女土地權益,提高婦女參與決策管理水平”。可以說,維護農村婦女土地權益是當前中國農村基層治理中的熱點和難點問題之一。

然而,鑒于農村非正式制度約束的復雜性和多樣性,相較于男性,農村婦女對她們土地的實際支配和控制權還面臨著來自制度、法律、文化等方面的多重威脅,土地產權長期處于高風險、不穩定狀態,土地權益易受侵害。基于此,探索農村婦女土地權益的維護之道對落實男女平等基本國策、保障婦女基本權利有重要意義。事實上,在中國長久以來的城鄉二元體制下,農村婦女土地權益的維護面臨著三大治理主體——鄉鎮政府、村級組織、農村婦女治理失靈的現實困境,亟需構建多元參與、規則一致、自組織間相互協作的網絡治理結構。

農村婦女的土地權益問題一直以來備受國外學者關注。擁有完整清晰且持續穩定的土地產權已被國外學者們證明在提高婦女家庭地位[3,4]、促進婦女賦權及子女發展[5,6,7]、改善農業生產效率[8,9,10]等方面有重要作用。近年來,農村婦女土地權益問題逐漸受到國內學術界關注。國內學者們已從理論層面對農村婦女土地權益受侵的表現、原因、維護機制等方面進行了較為全面的解讀。在農村婦女土地權益問題的治理研究方面,完善現有法律[1,11,12]、強化集體土地物權屬性[13,14]、強化婦女土地財產權主體地位[15,16,17]、強化政府對村規村約的監督[14,16]、提高農村婦女土地維權的自覺性[1,18]、促進農村土地市場發育[19]等被學者們認為是有效維護農村婦女土地權益的方式,但尚未有學者從治理結構系統剖析維護農村婦女土地權益的實現路徑。本文結合現實經驗分析農村婦女土地權益受侵害的多重因素,剖析當前中國農村基層治理結構下,各主體在維護農村婦女土地權益過程中面臨的治理困境,并嘗試利用協同治理理論探究農村婦女土地權益問題治理模式,以為決策主體構建農村婦女土地權益問題治理結構提供借鑒。

2農村婦女土地權益易受侵害的因素

一直以來,農村婦女的土地承包經營權受到來自國家、集體、家庭以及鄉土文化等方面因素的多重干預,與農村男性相比,農村婦女的土地權益很容易受到侵害。就現實而言,加劇中國農村婦女土地權益受侵害現象的因素包括以下幾種。

2.1制度因素

這是由中國農村所實行的村民自治體制所決定的。在村民自治制度框架下,農村土地承包經營權分配及管理都屬農村公共事務,土地產權制度的具體安排決策權在村集體。事實上,“村規村約”在村民社會中更有威信效力,其實際影響力甚至會超過國家正式法律和政策。基于產權安排的土地承包經營、入股分紅、征收補償分配等均屬村民自治的內部事務,在具體制度的制定時,決策主體通常會忽視農村成員的非均質性,忽視“村規村約”與憲法及其他法律法規的銜接關系而做出侵害農村婦女土地權益的決議,比如,在集體成員資格的認定上,有些地方會把外村嫁入的“新媳婦”、嫁入外村的“出嫁女”、“喪偶女”等排除在集體成員之外。同時,基層政府對村民委員會的自治權缺乏有效約束監督,“村規村約”中對農村婦女土地權益歧視規則的制定也難以得到有效遏制[20]。

2.2法律因素

在農村土地集體所有的制度框架下,決定農村婦女是否享有受保護的土地權益之關鍵在于該婦女是否具有集體成員身份。然而,現有法律在最初設計時沒有充分考慮婚嫁狀態流動等現實條件對婦女土地產權的影響。以土地承包經營權來說,承包合同簽訂以“戶”為單位,所登記的權利人通常為男性戶主,農村婦女因而極易因婚嫁關系產生戶籍變動而失去土地。按《土地管理法》規定,農村土地屬集體所有;按《農村土地承包法》規定,婦女可享受其名下的承包地和宅基地權益。由于法律條文中的“集體”“其名下”界定不清晰,婦女作為集體成員的法律地位并未明確。除了缺乏社會性別視角外,現有法律文本還存在條文籠統、法規間矛盾沖突較多等問題[4],無法有效解決現實問題。

2.3政策因素

國家實行“增人不增地,減人不減地”土地調整規則與土地承包期延長30年的長期化政策的目的在于穩定農民長期預期,促進農地的規模化經營,加速農村土地市場的發育,但卻忽略了其對農村婦女土地產權安全所產生的隱性威脅。農村婦女受婚嫁狀態影響,相比于男性,是家庭與村莊間流動性更強的群體。在承包期內“增人不增地,減人不減地”的政策約束下,在隨婚姻關系發生戶籍流動后,多數農村婦女不會分到新的承包地與宅基地,土地長期化政策無疑加劇了農村婦女的失地風險。

2.4文化習俗因素

在農村,非正式制度安排由于內在的傳統性和歷史沉淀性[21],可作為文化的一部分以抽象方式影響和制約土地正式制度的運行,主要表現形式為傳統習俗、道德約束與意識形態等。中國長期傳統農業社會形成的傳統農村文化過分貶低了女性價值,形成了以男性為本位的宗法制。由其衍生出的“從夫居”婚姻習俗正是導致很多出嫁婦女及其子女長期無地的重要原因。農村婦女“從夫居”后,家庭成員承包的土地大多記錄在戶主(男方)名下,婦女對土地沒有支配權。一旦婚姻關系破裂,以家庭為單位的承包地、宅基地及其附著物以及集體收益等家庭財產的分割非常不利于農村婦女[14]。

2.5婦女自身制約因素

中國農村婦女普遍民主意識不高,權利意識淡薄,受教育水平較低。在鄉村男權社會中,婦女受傳統倫理道德、風俗習慣等影響,參政意識不強,在農村社會權力結構中一直處于被邊緣化的地位。村集體在進行土地產權制度安排時,農村婦女沒有足夠的參與權與話語權。當她們的土地權益受到侵害時,囿于知識、資源水平有限,不能有效參與維權行動。

3維護農村婦女土地權益所面臨的治理困境

前述可知,農村婦女土地權益易受侵害既有法規政策條文及其銜接、執行等正式制度安排層面的原因,亦受農村傳統觀念和風俗習慣等非正式因素影響。顯然,在維護農村婦女土地權益時,當前中國基層治理體系及土地制度安排下,依靠單一主體無法突破非正式制度約束帶來的現實治理困境。因此,中國農村婦女土地權益維護體系的搭建過程應被視為一項多元主體參與的集體行動。然而,在維護農村婦女土地權益的治理過程中,中國長期以來的二元結構治理導致農村發展不充分,基層治理能力有限,治理過程中面臨著三大主體——鄉鎮政府、村級組織、農村婦女治理失靈的現實困境。

3.1政府治理缺位

在中國長期的傳統小農社會發展中,農村主要依靠社會內在的力量進行自我治理[22]。1978年,家庭聯產承包責任制的推行沖擊了“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制,人民公社組織解體后,鄉鎮政府逐漸退出農村公共事務管理,村民自治體制登上歷史舞臺。

雖然村民自治一定程度上激發了中國廣大農村群眾的積極性與創造性,改善了農村的精神面貌,但農村基層的“鄉(鎮)——村”治理結構事實上仍延續了國家政體系的運行邏輯,抑制了鄉村治理的內生動力,村級組織和村民的積極性無法充分發揮[23]。自村民自治體制正式實施以來,鄉鎮政府在村民自治實踐中亦運行著矛盾的治理邏輯:一方面,隨著鄉鎮政府事權分離、職能弱化,從制度邏輯上不再成為農村公共事務治理的第一主體;另一方面,鄉鎮政府作為國家政權系統的最基層單位,為提高農村自主治理能力和民主化程度,從功能性上又必須加強對鄉村的行政控制與監督引導。目前來說,農村婦女土地權益問題的治理事務當屬村民自治的管理范圍。然而,依據《憲法》《婦女權益保障法》《農村土地承包法》《村民委員會組織法》等法律法規中對維護農村婦女土地權益的相關規定,在法律執行與政策制定的過程中,地方政府又需在維護農村婦女土地權益中承擔著法律保障責任。但是,現行法律條文并未明確基層政府為農村婦女土地權益提供法律保障的具體方式,基層政府因而在農村婦女土地權益問題治理中表現出普遍缺位現象。

3.2村級組織治理失位

在村民自治系統中,具備公共事務治理能力的村級組織包括村級黨組織及村級政權組織。中國現行《村民委員會組織法》規定,村黨組織領導支持村民委員會行使職權,村委會工作在鄉鎮人民政府的指導下進行。雖然現有法律明確了村民自治的村莊內部公共事務治理地位,劃定了“鄉治”與“村治”各自的運作空間,但在具體農村公共事務治理中,由于村民自治制度設計中的很多條文缺乏實踐可操作性,且在制裁及監督機制的設置上空泛,鄉鎮管理與村民自治之間存在權力界限不清、職責不明的情況,往往使村級組織在公共事務治理中暴露“附屬行政化”或“過度自治化”問題。具體到農村婦女土地產權安排的規則制定時,村集體很容易因忽視農村婦女主體地位而在“村規村約”的制定中納入歧視規則,作為具體制度安排的決策主體在維護農村婦女土地權益過程中表現出失位現象。

除了村決策主體外,以婦代會為代表的村婦聯組織往往也不能在維護農村婦女土地權益中發揮其社會職能。村婦聯組織是代表農村婦女參與村務決策,幫助婦女表達與實現自己利益,發揮民主參與、管理及主監督作用的黨群組織。但現實中,農村婦女對婦聯在村級治理中的作用認同度不高[24],農村婦聯組織難以滿足農村婦女日益多樣化與復雜化的需求。以新一輪土地承包經營權確權登記工作的開展為例,為了切實保證農村婦女在登記冊及土地承包經營權證書上的共有人身份,基層婦聯組織應發揮其代表及維護婦女土地權益的職能,參與登記實施方案的制定及工作督導檢查等工作。但在實踐過程中,很多地方基層婦聯組織沒有認識到土地確權頒證在應對農村婦女土地產權風險中所發揮的重要作用,也沒有加入到鄉鎮政府牽頭成立的農村工作領導小組中來。

3.3農村婦女治理“失語”

雖然村民自治制度及相關法律賦予了農村婦女的自治權利,明確了其在村莊公共事務治理中的與男性平等的地位,但農村婦女普遍對自己作為治理主體的認知不足,通過參與公共組織來影響村莊事務決策的積極性不高,在村莊自治中的影響力很低。在中國農村男性本位的傳統性別觀念影響下,農村婦女普遍對自己作為權益主體的認知不足,自我價值實現動力不足,對村委會選舉、“村規村約”制定、執行監督等村民自治中的公共事務治理環節往往表現出漠視。同時,農村婦女普遍受教育程度較低,當土地權益受到侵害時,作為權益主體的農村婦女常常處于弱勢地位,應對風險能力不足,不能運用法律手段來維權,很難參與到村莊治理體系中來。

4協同治理:維護農村婦女土地權益問題的理論模型

由上述分析可知,在中國基層政府治理缺位與農村政治秩序失范的背景下,政府、村組織、農村婦女所面臨的治理困境無法通過單一主體來突破,為發揮正式制度的權威性與規范性,以及非正式規范約束在法規政策實施層面低行政成本且有效約束組織成員行為的優勢,亟待構建多元主體參與的協同治理框架來最大范圍地調動社會資源,發揮各主體的協同作用。

協同治理理論的出現為創新農村治理體制、解決農村婦女土地權益問題提供了新思路。協同治理是指公共事務管理主體,包括政府部門、非政府部門或公民之間通過開展協同合作,把治理系統中相互間原本無規則、無秩序的要素,運用公共權威、管理規則等治理手段使治理系統中各要素形成具有一定規則和秩序的、相互協同的自組織狀態,以實現管理公共事務目標的活動過程[25]。協同治理理論作為公共治理領域的一種新興理論,自中共十八大提出探索多元協同互動的基層社會治理模式以來,學者們對該理論于農村基層治理領域的應用已了一定探討。比如,李增元等總結了三個全國社區治理和服務創新實驗區的基層實踐探索經驗,認為基于協同治理體系的“政社互動”模式、“社團化治理”模式、“治理體系及治理流程再造”模式均可為推動農村社區治理現代化提供有益經驗[26];張樹旺等從診斷網格化管理用于基層社會治理所產生的問題出發,探討了多元協同治理的實現路徑[27];劉建生等則以江西省安福縣廣丘村為例,將協同治理理論拓展應用到了空心村治理實踐中[28]。本文嘗試以協同治理理論來探究農村婦女土地權益問題的治理模式,為決策單位建構多元主體的協同治理框架提供借鑒。

4.1協同治理主體

多元化的治理主體應是實現協同治理的前提。在治理結構上,政府、村組織及農村婦女在治理結構中都需擁有必要的權力、能力和責任,從而形成權力與責任對等的多元治理結構。由于各主體掌握不同的社會資源,其價值判斷與利益需求亦不同,各參與主體需共同遵守集體行動規則進行協商合作與資源交換,以實現各子系統的協同治理。

在維護農村婦女土地權益的治理網絡結構中,由于政府能力受到合法性限制,村級組織應被視為協同治理的主導主體。政府掌握著無可替代的權力資源,在確定集體行動規則、引導形成一致的治理目標方面起著決定性作用。在土地分配、調整或補償收益分紅等公共事務的執行過程中,還存在著規則制定透明度差、執行過程缺乏協商、缺乏有效監督等問題,為提升協同治理的民主化程度,農村婦女應以主張民主權利,維護自身土地權益為目標,發揮微觀參與主體的作用。此外,大眾傳媒在風險治理結構中可以發揮獨特作用,其宣傳督導的擴散力量不可替代,通過對治理過程及治理結果進行監督,對村組織或政府的違法治理手段進行輿論壓制,以避免群體性沖突事件的發生。





4.2協同治理程序

協同治理程序可被視為各行為主體都認可的行動規則的制定與執行過程。學者ANSELL和GASH通過對137個來自不同國家、不同政策領域的案例進行“連續近似分析”,提出了SFIC模型,為協同治理程序的構建提供了經典演繹框架[29]。

SFIC模型中,協同治理程序由起始條件S(StartingConditions)、催化領導F(FacilitativeLeadership)、制度設計I(InstitutionalDesign)、協同過程C(CollaborativeProcess)4個關鍵變量組成。其中,協同過程被視為協同治理程序的核心變量,對協同治理結果影響最大。起始條件表示協同治理開始前信任、沖突及社會資本的初始水平;制度設計即協同過程中所設定的基本規則;催化領導為協作過程提供必要的調解和便利,對制定基本規則、建立信任、促進對話、探索共同利益至關重要。


 


初始條件水平決定了參與主體間信任程度。在農村婦女土地權益問題的治理網絡結構中,政府、村組織、農村婦女及大眾媒體間所擁有的權力與資源是不對等的,這種不對等會降低治理主體間的信任程度及處于劣勢地位主體的投入熱情,進而影響治理效率與治理結果。為讓各主體能自愿參與協同治理過程,了解各方的治理動機及其激勵因素是必要的,只有當各主體意識到與其他主體是高度相互依賴的關系時,協同治理才會起作用。此外,各主體間存在的合作或糾紛史會對協同進程產生較大影響,一般來說,若各主體之前有過較成功的合作經歷,彼此間會更容易建立信任關系,促進協同治理進程,反之亦然。

4.3協同治理機制

通過基于SFIC模型的協同治理程序分析可知,信任機制是實現協同治理的維持機制,激勵機制、監督機制、利益調解及表達機制對取得良好的治理效果亦十分重要。

(1)信任機制。顯然,信任關系是協同治理過程的起點。農村婦女土地權益問題治理的系統情境在農村,農村信任關系是建立在地緣、血緣等為核心的“熟人社會”關系基礎上的,制度化的信任機制反而會造成信任斷裂。因此,如何建立政府、村組織及婦女個體間的有效信任機制成為重要環節。一方面,政府具備足夠的治理權威與公信力,以確保治理系統的基準信任水平,為各參與主體間,特別是村集體與農村婦女間信任關系的建立提供制度與政策保障。村組織則需要在現行法律框架內設定基于性別平等的土地分配、調整及收益規則,利用地緣、血緣紐帶引導農村婦女參與溝通、監督等治理環節,促進彼此間信任關系的建立。此外,提高農村婦女的治理地位對提升她們參與治理的熱情程度、表達個人利益、維護土地權益也十分重要。因此,在制度上明確農村婦女主體治理地位的同時,開展必要的普法宣傳與教育培訓也意義重大。

(2)激勵機制。奧爾森指出了選擇性激勵在克服集體行動中理性個體“搭便車行為”的必要性[30]。選擇性激勵即根據個人在參與集體行動中的貢獻大小,提供相應的私人物品,形式包括社會激勵、經濟激勵、心理激勵等。針對農村婦女土地權益問題治理中存在的集體行動困境,需結合各主體的激勵偏好和價值觀,可從多角度出發制定激勵策略:從社會激勵角度提高村兩委、村婦代會在農村婦女土地權益問題治理中的責任感;從行政激勵角度將獎勵與懲罰約束與治理結果相掛鉤,如在為防范村組織制定歧視農村婦女的土地分配規則上,對農村婦女因土地權益糾紛上訪次數多的行政村采取一定約束措施等;從心理激勵的角度,調動廣大農村婦女的學習積極性,提升個人維權覺悟,以應對性別風險。

(3)監督機制。對不同協同治理參與主體的行動進行監督與約束是保證治理效率,促進協同治理機制長久運行的前提。鄉鎮政府、村組織、農村婦女與大眾媒體都應承擔相應的監督角色,共同應對根植于農村社會土壤的道德風險可能對協同治理過程產生的多重威脅。基層政府可成立專門的監督審查小組,對村民代表會議的決議、執行規則等涉及農村婦女土地份額分配、集體經濟收益分配等相關規定進行嚴查,對違反法律基本原則、侵犯農村婦女基本權利的內容予以糾正;村黨組織應發揮在村組織內部治理中的領導作用,對村委會參與協同治理的行動進行監督,在土地承包與調整、征地補償款分配、土地確權頒證等重要事項的安排中,按照設定的監督機制及時跟蹤關注村級組織的治理結果,保證各項治理活動圍繞協同目標有序進行;擴大民眾監督渠道,使農村婦女充分參與到民主監督過程中以遏制村自治權的異化;大眾媒體則能通過發揮輿論監督的作用,實現對政府與村決策組織權力的監督制約。

(4)利益調解及表達機制。多元主體協同治理程序強調公共性、有序性與參與性,為促進達成一致的協同目標,對治理對象及行動規則達成共識,避免趨異的利益主體在協同過程中為了實現個體利益最大化形成反方向的治理力量,利益協調及表達機制的構建非常關鍵。在農村婦女土地產權風險治理結構下,應當設立充當協調調解職能的組織機構,以對隨時發生的行動分歧或利益糾紛進行調解。同時,為從根源上減少農村婦女土地權益糾紛的發生,應從規則制定階段就構建起完善的利益表達機制,特別是讓農村婦女能真正參與到治理行動中。比如,就集體經濟組織成員資格認定、農村婦女土地份額分配、婚嫁后農村婦女土地產權處置等農村婦女普遍關心且意見不盡一致的問題舉行公開聽證會,廣泛征求各方意見,保證各方利益主體,尤其是農村婦女群體平等、自主、充分的利益表達,促進共同利益價值取向與行動共識的形成。

5結語

土地是農村婦女最基礎的生產資料和經濟來源,維護農村婦女土地權益是保障農村婦女基本權利的前提。然而,維護農村婦女土地權益的過程作為一項農村公共事務,長久以來低效的農村基層治理體系無法應對集體行動中面臨的現實困境。為解決政府、村級組織及農村婦女治理失靈的問題,需構建行動一致的網絡治理結構。基于多元主體參與的協同治理模式將是一個有益的選擇,也是創新農村基層治理體制,提升農村社區治理能力、落實黨的十九大報告中“實現國家治理體系和治理能力現代化”重要任務的有益嘗試。

在協同治理網絡結構中,村組織應被視為維護農村婦女土地權益協同治理結構的主導主體,基層政府在其中發揮制度法律保障及引導督察的職能,農村婦女則需扮演好利益主體的參與及監督角色,大眾傳媒在輿論監督及文化宣傳方面亦發揮著重要作用。SFIC模型為協同治理程序提供了較好的演繹框架:應以構建參與主體間的信任機制為起點,協調各方價值取向與利益需求,明確各主體的權威空間與治理目標,就一致的集體行動規則與協同治理程序達成共識,在激勵機制、監督機制、利益調解及表達機制的共同運行下,促進協同治理目標的實現。


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    组六什么意思