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俄羅斯農村地區發展:挑戰與應對

作者:高際香  責任編輯:于佳佳  信息來源:《俄羅斯東歐中亞研究》2018年第3期  發布時間:2019-05-25  瀏覽次數: 361

【摘 要】為推進農村地區穩定發展,俄羅斯推出一系列戰略規劃。相關戰略規劃實施產生了一定的效果,但抑制農村地區穩定發展的突出矛盾與問題并未根本解決。農村地區面臨人口總量持續下降、人口結構堪憂、土地撂荒嚴重、土地制度亟待完善、人均收入增長緩慢、住房和公共服務水平與城市相距甚遠、農業對農村發展支撐作用不強等諸多問題。為促進農村地區長期穩定發展,俄羅斯又推出《2030年前俄聯邦農村地區穩定發展戰略》,提出改善農村地區人口狀況、為農村經濟多元化發展創造條件、提高農村居民生活質量、改善農村居民對發展資源的獲取權、合理利用自然資源、改善農村生態環境等戰略優先方向。該戰略注重“因地施策”,探索農村經濟多元化發展路徑,強調農業進口替代與出口導向并舉,倡導積極利用信息技術促發展。但戰略若要見到成效,關鍵在于能否真正破解人口減少、資金投入不足、國家整體經濟前景黯淡帶來的負面影響等諸多難題。

【關鍵詞】俄羅斯;農村地區;穩定發展


農村地區發展問題是關系國計民生的根本性問題。國家欲強,農村必須要強;國家欲富,農民必須要富。為促進農村地區發展,我國提出實施鄉村振興戰略,其主要目標就是要通過改革發展,最終實現農村地區經濟振興、社會振興、文化教育振興、科技振興、生態振興、生活振興以及農民素質提升,切實解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分等突出問題,讓廣大農民群眾和全國人民一道進入全面小康社會。

他山之石,可以攻玉。基于經濟社會均衡發展和國家安全考慮,俄羅斯政府同樣十分重視農村地區發展問題,近年來出臺了一系列保障農村地區穩定發展的重大戰略舉措,在取得一定成效的同時,也面臨諸多挑戰。雖然中俄兩國國情不同,農村地區發展狀況也不盡相同,但農村地區發展在推動國家經濟社會全面發展的地位和作用同樣重要。有鑒于此,系統總結俄羅斯推進農村地區穩定發展的戰略舉措和實施效果,深入分析俄羅斯農村地區發展面臨的深層次矛盾與問題,前瞻俄羅斯推動農村地區發展的未來戰略布局,不僅可以為我國更好推進鄉村振興戰略提供有益借鑒,更可為我國在農業領域積極開展與俄羅斯的深入合作提供重要參考。

一、俄羅斯推進農村地區穩定發展的戰略規劃及實施效果

面對農村地區日趨衰落和農業空間日漸收縮的態勢,俄羅斯有關農村地區的發展戰略偏重于促其“穩定發展”。推進農村地區發展的戰略和規劃包括四個層面。一是針對農村地區的專項戰略與規劃,如《2013年前農村社會發展目標規劃》(2002年№858)、《2020年前俄聯邦農村地區穩定發展構想》(2010年№2136-р)和《2014~2017年和2020年前農村地區穩定發展聯邦專項規劃》(2012年№2071-р)。二是針對農業發展專項戰略與規劃,涵蓋2006~2008年的“農業”國家優先項目、《2008~2012年國家農業發展和農產品、原料和食品市場調節規劃》(2007年№446)和《2013~2020年國家農業發展和農產品、原料和食品市場調節規劃》(2012年№717)。三是專門針對農用土地的戰略與規劃,包括《2020年前農用土地和用于農業發展的非農用地的國家監控和建立相關土地的國家信息資源構想》(2010年№1292-р)、《2014~2020年俄聯邦農用土地復墾開發規劃》(2013年№922)。四是包括在其他項目或規劃中的有關促進農村地區發展的舉措,如2006~2008年的“健康”和“教育”國家優先項目框架內專門針對農村地區的措施。上述戰略規劃中,“健康”、“教育”和“農業”國家優先項目、《2013年前農村社會發展目標規劃》、《2008~2012年國家農業發展和農產品、原料和食品市場調節規劃》已執行完畢;目前正在執行的有《2014~2017年和2020年前農村地區穩定發展聯邦專項規劃》、《2013~2020年國家農業發展和農產品、原料和食品市場調節規劃》、《2020年前農用土地和用于農業發展的非農用地的國家監控和建立相關土地的國家信息資源構想》、《2014~2020年俄聯邦農用土地復墾開發規劃》。

上述戰略與規劃力圖達到的主要目標如下:促進農村經濟穩定增長,實現農村經濟多元化發展,提高農業生產效率,使農村為國家經濟發展和提高俄羅斯居民福利作出應有的貢獻;提高農村居民的就業水平和收入水平;改善農村居民的住房條件,發展社會服務、工程和交通基礎設施,提高農村居民生活質量,使之接近城市標準;減緩農村人口流失,穩定農村人口,并提高農村居民預期壽命;保障農村居民獲得與勞動付出相當的報酬,獲得憲法賦予的教育、醫療和其他社會服務的權利;加強對農業用地的監控,防止農業用地流失,使農業用地用于農業生產,并建立可信的農業用地狀況和實際利用情況信息系統;進行土壤肥力保持和恢復等。

為推動上述戰略規劃的設施,俄羅斯投入了大量的資金。僅以促進農業發展的資金看,2005~2016年各級預算對農業的支持占農業產值之比為1.2%~1.5%,占GDP之比約為0.4%~0.5%(見表1)。從《2014~2017年和2020年前農村地區穩定發展聯邦專項規劃》2016年的執行情況看,共計投入約317億盧布。其中用于住房條件改善的資金占43%,公路網建設資金占25%,供水基礎設施建設資金占8%,燃氣管網建設資金占8%,公共教育發展資金占5%,住房配套設施資金占5%,助產站和全科醫生辦公室建設資金占2%,文化休閑設施建設維修資金占2%,體育設施建設資金占1%,其他資金占1%(見圖1)。從《2014~2020年俄聯邦農用地復墾開發規劃》2015~2016年的執行情況看,兩年共計投入資金330億盧布1


1俄羅斯各級預算對農業的支持(億盧布)


上述戰略規劃的實施,業已產生了一定積極的效果。主要體現在如下三個方面。



12014~2017年和2020年前農村地區穩定發展聯邦專項規劃》項下2016年資金使用


農業發展取得成效。俄羅斯農業發展成就主要體現在六個指標上。一是近年來農業產值增幅明顯。2011~2015年農業產值年均增長率為5.6%,與之相比,GDP的年均增幅為1.2%,工業產值增幅為1.4%。二是食品進口依賴程度下降明顯。得益于農業的發展,俄羅斯食品進口依賴程度大幅下降,以糧食和肉類及其制品為例,1990年俄羅斯糧食進口占糧食總產量的14.5%,肉類及其制品占14.9%2016年上述兩個指標分別為0.8%11.3%。三是農產品出口額穩步增加。1995年俄羅斯農產品出口額為14.1億美元,2016年達171億美元,其中個別種類農產品在世界市場表現亮眼,2016年蕎麥出口在世界排名第一,小麥、大麥、豌豆、鷹嘴豆、葵花籽油、亞麻籽等出口排名第二。四是農業勞動生產率得以提升。2016年農業勞動生產率為2005年的1.53倍(與此同時,2016年整體經濟的勞動生產率為2005年的1.29倍)。五是種植業和畜牧業產出率提高。2016年小麥的產出率為1986~1990年平均水平的1.33倍,玉米為1.92倍,奶牛年均產奶量是1990年的1.52。六是農業生產者結構得到一定程度的優化。2012~2016年三類農業生產者中,農業企業創造的產值占比增加4.6個百分點,農場和個體農業經營者創造的產值占比增加3.2個百分點,而勞動生產率較低的副業創造的產值占比下降7.8個百分點。

農村就業情況略有好轉。15~72歲的農村人口中,就業水平2010年為57.8%2015年達60.7%,其中15~29歲青年人中,就業水平提升較快。農村居民就業行業也呈現出農業部門就業人口比例下降,其他部門就業人口比例增加的態勢。2015年在農業部門就業的農村居民占20%,比2014年下降2.1個百分點。農村失業率下降,2016年的失業率為8%,與2011年相比下降了1.6個百分點。農村失業率一直居高的車臣共和國的情況也得到較大改善,失業率從2015年起降低至20%以下,為17.5%2014年為23.5%)。

住房條件和公共服務有所改善。2011年俄羅斯農村人均新建住房面積為0.416平方米,2016年達0.566平方米,增幅高達36%。住房配套設施狀況也得以改善。2011年農村住房中,開通煤氣的住房占比為54.2%2016年提高至58.7%;開通自來水的住房占比從2011年的57.3%提升至2016年的64.1%;開通互聯網的農戶比例增加明顯,農村居民上網率從2011年的48%增加至2016年的61%。從學前教育看,2011年俄羅斯農村學齡前兒童的入園率為42.5%2016年達47%;從普通教育看,2015年農村地區普通教育機構數量與2010年相比增18%;從醫療服務看,2011年農村居民每萬人擁有的醫院病床數為39.9個,2016年達41.4個;從體育設施看,2011年每千人擁有的體育設施平面面積為2179平方米,2016年已達2606平方米;從商業服務設施看,2011年每千人擁有298平方米的購物空間,2016年為336平方米3

二、俄羅斯農村地區穩定發展面臨的嚴峻挑戰

上述戰略規劃的實施雖然取得了一定的效果,但抑制農村地區穩定發展的突出矛盾與問題并未根本解決,農村地區可持續發展面臨嚴峻考驗。具體表現如下。

人口總量持續下降。20世紀50年代中期,俄羅斯跨越城市化拐點,農村人口所占比重開始低于城市人口,之后,農村人口在總人口中所占比重不斷下降,到80年代末約為27%,此后基本保持在這一水平。但農村人口總量持續下降卻是不爭的事實,2000年為3950萬,2014年為3710萬。從2015年開始,俄羅斯把克里米亞的農村人口統計進來,2015年農村人口激增至3800萬,之后又步入下行通道,到2017年為378042017年與2000年相比,減少170萬(圖2)。俄羅斯農村人口絕對數量之所以持續下降,主要基于兩大因素:第一是農村生育率低位下行。從1993年開始,農村育齡婦女的總和生育率開始低于維持人口總量不變的2.2的水平,之后各年持續下降。雖然自2006年實施民生優先項目以后,農村育齡婦女的總和生育率水平開始有所提高,但遠低于2.2的水平。特別值得注意的是,從2015年起,俄羅斯農村居民的生育率開始低于城市。第二是人口流失嚴重。有關社會調查顯示,目前約有50%的年輕人有意離開農村。基于上述兩大因素,俄羅斯農村人口絕對數量還將持續下降,相關估算顯示,2026年,俄羅斯農村人口將減至3170萬。除了達吉斯坦共和國、車臣共和國、北奧塞梯共和國、印古什共和國、加里寧格勒州和猶太自治州6個地區因高生育率原因可以維持農村人口不變之外,其他所有地區的農村人口都將減少5



2 2000~2017年俄羅斯農村人口變化趨勢(萬人)


人口結構狀況堪憂。當前,俄羅斯農村人口老齡化現象非常突出,60歲以上人口在農村總人口中占比已超過1/4,到2026年,中央聯邦區和伏爾加沿岸聯邦區老齡人口將接近1/36。與此同時,俄羅斯農村人口預期壽命,尤其是男性居民預期壽命較短。農村男性居民預期壽命有兩個階段下降比較明顯。第一階段是蘇聯解體之初的1992~1995年,第二階段是1998~2005年。2006年俄羅斯實施國家“健康”優先項目后,農村男性居民預期壽命有所提高,但直至2016年也僅為65.4歲(2016年農村居民預期壽命為69.9歲,城市居民為71.9歲)。正是上述因素在一定程度上導致了俄羅斯農村適齡勞動人口占比下降,2016年為55%,低于城市3.3個百分點。此外,俄羅斯農村勞動人口受教育程度普遍不高,據統計,當前俄羅斯全體就業人口中,受過高等教育者占33.5%,受過中等職業教育者占45.1%,而俄羅斯農業就業人口中,上述比例分別為11.6%41.3%,在農業專業技術人員中,年輕專家所占比例也相對較低。

土地撂荒問題嚴重。20世紀90年代以后,由于農民和農場主覺得從事農業生產無利可圖,從而造成了農用土地大面積撂荒,2002年與1990年相比減少27.4%。進入21世紀以來,農用土地面積繼續下降。雖然2006~2015年在相關保護農用土地聯邦規劃框架下,135萬公頃農用土地免于水蝕,108萬公頃土地免受風蝕,還開發了520萬公頃農用土地,但到2016年,根據俄羅斯農業部數據,實際被利用的農用土地為1.927億公頃,占登記在冊的農用土地面積的86.8%。此外,尚有3940萬公頃農用土地未加以利用,占全俄實際農用土地總面積的10.3%。未被利用的農用土地主要集中在阿穆爾州(190.1萬公頃)、伏爾加格勒州(186.8萬公頃)、阿爾漢格爾斯克州(181.6萬公頃)、基洛夫州(164.8萬公頃)和奧倫堡州(140.5萬公頃)。這些未被利用的農用土地中,約有耕地1860萬公頃,主要集中在伏爾加格勒州(113.4萬公頃)、基洛夫州(10.48萬公頃)、奧倫堡州(97.4萬公頃)、斯摩棱斯克州(88.2萬公頃)和克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(95.4萬公頃)。這些未被利用的耕地中,有180萬公頃(占9.7%)已撂荒2年,860萬公頃(占46.2%)被撂荒2~10年;820萬公頃(占44.1%)荒廢達10年以上7

土地制度亟待完善。根據19911227日俄聯邦第323號總統令和19911229日第86號政府令,俄羅斯集體農莊社員、國有農場和農業企業的職工,以分得“份地”的形式,在企業的私有化改造中享有對土地的所有權(當時的“份地”總面積約為9490萬公頃)。從某種意義上說,農民得到的并不是實物土地,而是對公共所有農用土地的權利份額,農用土地實際上仍然是由農業生產單位來管理。分得“份地”的公民,須繳納土地稅,并從政府不動產登記機構獲得土地所有權證明。根據199637日俄聯邦第337號總統令,“份地”所有者根據自身情況有如下權利:作為遺產轉移;贈送;將“份地”賣給其他農村企業的合伙人或者從事農業生產企業的法人代表;將“份地”賣給地方自治機構政府;用“份地”來入股,使之成為土地股份或財產股份;在協商租金和終身生活費的基礎上轉讓土地股份;使“份地”成為合法的股份公司、合伙公司的資本或者農業合作基金的股份。2002年頒布的《農用土地流通法》規定,農用土地的流轉規則為:必須按規定用途使用土地;遵守地方自治體內由單個公民和(或)單個法人擁有農用土地的最大限額;保障聯邦主體或地方自治體在農用土地出售時擁有優先購買權;保障“份地”所有者、實際使用者或者個體農莊成員的優先購買權;外國公民、外國法人和無國籍人士以及上述人士股份超過50%的法人只能租賃農用土地(無權購買),期限不超過49年。迄今為止,雖然上述農用土地改革取得了一些積極效果,但是依舊存在一系列問題。一是土地流通交易成本高,使得很多農業生產企業通常會在沒有辦理任何法律手續的條件下使用土地。二是雖然《農用土地流轉法》規定地方自治體內由單個自然人和(或)單個法人擁有的農用土地的最大限額,但實際操作中仍存在大量農用土地集中于個別人手中的情況,即土地從最初的所有者和使用者大量流入到能夠承擔土地交易成本之人手中,從而形成大土地所有者。大土地所有者有可能左右農業生產企業、建筑商乃至抬高國家的土地使用成本。三是因缺乏制約,大量農用土地或明或暗地用作其他用途,從而加劇農用土地的流失,而且低價購入農用土地再用于建筑用地高價出售,業已成為滋生腐敗的溫床。四是真正的農用土地市場亟待建立,當前所謂的“官方”農用土地市場價格,已不再能夠作為一般公民和農用生產企業買賣農用土地的參考,更不能作為土地抵押、地籍價格和繳納土地稅的依據。五是農用土地產權不明晰,所有者地位尚未明確的問題依舊存在,特別是北高加索地區。上述問題存在的主要原因是農用土地制度與農用土地現實情況嚴重脫節,土地流轉制度改革主要體現的是部門和個別人的意志,對社會公眾的利益考慮不足。

人均收入增長緩慢。1997年俄羅斯農村人均可支配收入是城市的69%。近些年來,農業部門的工資水平雖然有所增長,但城鄉收入差距不但沒有縮小,甚至有擴大的趨勢。2016年農村人均可支配收入僅為城市的60%。與此同時,2000年以來農村貧困率雖然持續下降,與城市的差距有所減小,但直到2016年農村貧困率仍高達18.8%,比城市高約6個百分點(圖3)。貧困問題在某種程度上成為侵蝕農村勞動力潛力和生育潛力的主要因素。俄羅斯農村居民收入不高、貧困問題依然較為嚴重的主要原因在于產業結構。俄羅斯農村中,除了農業之外,其他產業多不發達,很難吸納從農業生產中轉移出來的勞動力。單一的產業結構使得農業勞動一直是農村人口的主業。而俄羅斯農業部門的勞動生產率因投資水平和技術水平較低,與發達國家相比具有較大的差距。經營宅旁園地(副業)8依然是農民收入的重要補充,特別是在經濟狀況欠佳年份和在工資收入較低的地區。迄今為止,阿爾泰邊疆區、克拉斯諾達爾邊疆區、沃羅涅日州和庫爾干州的副業經濟在農業總產值中所占比重依舊較高,農戶迫于貧困的壓力不得不靠增加自產農產品的銷售來提高收入水平。



3 2000~2016年農村城市貧困率指標(%


住房和公共服務與城市相距甚遠。從住房條件看,俄羅斯農民的住房問題主要依靠其自行解決,約88%屬于自建房。截至2016年俄羅斯人均住房面積為26.1平方米,比城市略高(24.5平方米),但農村住房老化程度嚴重。存量住房中,房齡最老的住房建于19世紀中期。其中莫斯科州農村地區的住房最為老舊,平均房齡為50多年。2015年農村危舊住房占比為4.1%,是2000年的1.5倍,更是城市危舊住房占比的2倍。農村住房中水電氣等配套設施狀況較差,只有約1/3的住房配套齊全,而配套設施齊全的城市住房占比約為80%。截至2015年,農村住房中,擁有自來水的占比不足60%,有下水設施的不到一半,集中統一供暖的占約2/3,擁有天然氣的占3/4,有熱水供應的占1/39。從公共服務水平看,與城市相比差距較大。特別是交通、通訊不發達地區的農村居民難以享受應有的社會服務。目前,農村地區學前教育機構覆蓋率僅為2/5,而城市為2/3;農村每萬名居民中,擁有醫院病床數量約為城市的44%,診所數量僅為城市的48%,醫生數量不到城市的30%,中級醫務人員數量僅為城市的一半。農村文化設施大幅減少且陳舊。2011~2015年農村圖書館減少16%,圖書館藏書量縮減約15%。截至2015年,20%的農村文化休閑設施需要大修。商業服務設施狀況堪憂。2010年農村居民擁有的購物空間約為城市居民的一半,而到2015年僅約36%。道路狀況不容樂觀。2010~2015年農村地區修筑的硬面公路僅為1.3萬公里10。大量的農村甚至沒有與硬面公路相連,特別是人口不足50人的農村。

農業對農村發展支撐作用不強。2012年以來俄羅斯農業產值增幅明顯,作為世界主要糧食出口國的地位得以恢復11。近年來俄羅斯農業發展主要得益于三個因素:一是國家對農業生產者的補貼,2005~2016年俄羅斯各級預算對農業的支持占GDP之比為0.4%~0.6%;二是2014年以來限制農產品進口的反制裁措施,使得國產農產品價格上升,實質上抬高了農產品消費者對農產品生產者的變相補貼;三是盧布貶值因素,特別是2014~2016年。現實中俄羅斯農業生產效率并不高。從國際比較看,俄羅斯農業產出率水平與發達國家相比尚存在較大的差距。以奶牛年均產奶量為例,2015年,歐盟為6.5噸,加拿大為8.7噸,美國為9.9噸,俄羅斯僅為4.1噸。以糧食畝產為例,2015年俄羅斯糧食平均畝產僅為世界水平的61%。從國內看,2016年俄羅斯農業產值占GDP的比重為4.5%,農業部門吸納7.5%的就業人口。可見,農業對農村發展的支撐作用不強。主要原因在于五個方面。其一,農業經營者貸款利率高,融資難問題。例如,目前俄羅斯約60%的拖拉機,約45%的聯合收割機機齡超過10年,農業技術現代化進程緩慢的主要原因是農業生產者自有資金短缺和因貸款利率較高造成的信貸供應不足。其二,農業支持政策存在問題。俄羅斯農業支持政策欠缺穩定性,支持農業發展的財政資金數額、系列農業發展規劃、規劃的實施機制每年調整,甚至每年多次調整。農業支持水平在不同的聯邦主體、不同類別的農業項目乃至不同的農業企業之間存在較大差異。以2015年為例,48%的農業企業難以獲得補貼或者僅可獲得不到100萬盧布的經營補貼,而41%的農業補貼落入1.2%的農業企業之手,其中俄羅斯最大的5家企業獲得的補貼占到了6.4%12。其三,農產品生產者嚴重分化。以2015年為例。俄羅斯農場和個體經營者創造的農業產值僅占約11%,副業創造的產值占約38%,農業企業創造的產值占51%。與此類比,美國上述三類農產品生產者創造的產值基本是各占1/3。進一步深究可知,俄羅斯農業副業的勞動生產率僅為全俄農業勞動生產率的1/5,亦即約2/5的農業產值由低效率農業獲得。農業企業也存在嚴重分化問題,201541%的農業企業的產值僅占農業總產值的1%,而1.7%的農業企業占農業產值的45%,其中4家最大的農業控股公司產值占總產值的5.7%。其四,農業科技和教育水平對農業支撐力度不夠。俄羅斯農業發展依靠引進高質量的種子、牲畜品種、機器和設備,國內農業科學和教育對此貢獻率并不高。主要原因在于農業科技和教育的投入不足,從而造成農業科研機構和教育機構萎縮,世界水平的現代農業和高科技農業專業人員短缺。以2013年為例,俄羅斯對農業科研的撥款僅為美國的1/60。其五,農業發展受基礎設施瓶頸制約。俄羅斯倉儲、碼頭、運輸等基礎設施不足,存糧難、運糧難等問題成為制約糧食生產的重大瓶頸,火車車皮不足問題尤為嚴重。上述原因導致農業產出率較低,不僅限制了農業的現代化和創新發展,對農民收入和地方稅基的穩固也產生較大的影響,使農村對年輕人失去吸引力,從而最終使得農村地區經濟社會發展失去了根基。

三、俄羅斯對未來農村地區穩定發展的戰略布局

鑒于上述阻礙農村地區穩定發展的諸多問題尚未根本緩解,2015年俄羅斯制定了《2030年前俄聯邦農村地區穩定發展戰略》(2015年№151-p)。該戰略是對先前已實施和正在實施的戰略規劃的延展,更是對2020~2030年農村地區發展的前瞻性布局。根據慣例,與該戰略配套的規劃也將適時推出。

2030年前俄聯邦農村地區穩定發展戰略》把2030年前農村地區穩定發展的目標細化為:農村人口數量穩定在3500萬;農村居民預期壽命達到75.6歲;農村外流人口減少至74.1萬之內;確保農業產值年均增長率達5.5%;私人農場和個體農戶在農業生產中所占份額達到20%;保障產品消費合作社銷售收益年均增幅達12%;農村人口就業率提高到65.5%;農業工資與全行業平均工資的比例達到80%;城鄉居民的人均可支配收入比例為10.9;農村居民人均居住面積達33平方米;農村配套設施齊備的住房所占比例達45%;農村地區助產站和全科醫生執業點達170萬;農村地區配備自來水、集中供熱和污水系統的普通教育機構所占比例增至95%;需要修繕的農村地區文化休閑建筑和設施的比例降至20%;進行系統性體育鍛煉的農村人口比重達37.3%;接通互聯網的農村家庭占比達85%;與硬面道路聯通的農村居民點占比達80%;增加獸醫站數量,由聯邦主體權力機關管理的獸醫站比例達98%

2030年前俄聯邦農村地區穩定發展戰略》規定,推進農村地區穩定發展的國家政策將遵循的原則為:將農村地區作為一個歷史形成的統一地域空間,具有履行重要社會職能和為俄羅斯整體經濟社會發展做出重要貢獻的地區;確保農村居民的憲法權利,其中包括獲得高質量的國家和市政服務的權利;對農村地區發展采取差異化的方式,參照地域特征及農村社會經濟發展潛力,減少區域間和區域內農村居民生活水平和生活質量差距;擴大和深化城鄉聯系,以農工一體化和協作為基礎,提高各種所有制形式經營組織的經濟效率,擴大和深化城鄉結合,把農業地區納入國家整體經濟體系;發展地方自治、公民社會組織、各種形式的協作,提高農村居民對農村地區發展決策的參與程度;合理利用自然資源、保護和改善傳統農田景觀,謹慎對待一旦遭到破壞就難以恢復的自然資源等。

2030年前俄聯邦農村地區穩定發展戰略》確定,2030年前推進農村地區穩定發展的戰略優先方向主要包括:

第一,改善農村地區人口狀況。為農工綜合體和農村經濟發展提供年輕的高技能專業人員,并取消勞動力流動限制;為農村青年成功融入社會和實現自我發展創造條件;為農村家庭,特別是年輕和多子女家庭創造有利條件;減緩農村人口下降速度;支持向農村移民,開發廢棄荒地,并加強對農村社會狀況的監控;塑造農村地區正面形象,讓大眾了解農村生活的優勢,其中包括便宜和寬敞的住房、有益健康的環境、友好的社會氛圍、年輕人和企業家發揮創造力的機會等。

第二,為農村經濟多元化發展創造條件。創造必要的組織和經濟條件,利用各個地區的生物氣候潛力,完善農業生產的地域分工,提高農業生產資源利用效率,增強農產品、原料和食品生產的效率和穩定性;把廢棄、未被利用的農用土地引入輪作,增加本國農產品生產,確保農業的進口替代并積極發展出口;培養掌握農業先進技術的人員,加快推出現代農業科技成果,提高勞動生產率,降低能耗,實現農業現代化發展,使農業部門就業人員的工資水平與全行業平均工資水平接近,并提高農業勞動的威望;促進非涉農行業發展,諸如伐木和木材加工、建筑材料和建筑、工藝品加工、社會及文化服務、野生漿果加工、藥材加工、鄉村旅游等,使非涉農行業成為農村人口重要的就業領域和收入來源;給予農村人口和農業生產全面萎縮的西北部蕭條地區、歐洲部分的中心地帶、遠東地區,保持原住民傳統生活生產方式的北極地區,高失業率的北高加索各共和國,具有獨特農業經濟發展特點的邊境地區和飛地以特別關注,利用國家對農業生產的支持機制和國家對農村地區的社會支持政策,縮小如上地區與其他聯邦主體之間的經濟社會發展差距。

第三,提高農村居民生活質量。吸納預算外資金全面發展農村社會和工程基礎設施(交通、能源、給排水網等),改善農村地區的住房條件、道路基礎設施條件、現代信息服務基礎條件;根據居民點分布、交通便利性等制訂教育、醫療、獸醫、文化、商業服務的地區標準,保障上述服務在可及性、質量等方面符合地區穩定發展指標,克服農村地區人口之間、農產品生產者之間的社會經濟不平等;為殘疾人和其他行動不便群體創造無障礙環境,保證他們可以與其他公民一起享受為農村居民提供的體育設施、交通、信息和其他公共服務;保護和提高農村地區文化潛力,整體保障農村居民點的文化和娛樂需求。

第四,改善農村居民對發展資源的獲取權。根據俄羅斯聯邦的法律,農村居民對發展資源的獲取權包括:獲得園藝用地、菜園用地、自留地、農戶(農場)經營用地、個人住房和別墅建設用地權;在所屬用地范圍內擁有采取非爆破手段開采不屬于國家資產范圍內的普通自然資源的權力,建設深度不超過5米的地下設施的權利,以及在第一含水層上挖掘自用水井(不得用于集中供水)和鉆孔的權利;使用公用水體沿岸地帶和公用水體本身的權力;到深林中采集野生食用植物和非木材森林資源等權利。此外,增加農村居民獲得信貸資源的機會,創造條件擴大銀行分支網絡,并通過農村郵局和農業信貸合作社系統提供銀行服務;推進農業科技成果應用,在農業咨詢體系框架內設立專門供農業生產者和農村咨詢人員利用的數據庫,其中包含提供農業咨詢服務的機構、咨詢專家、科研成果發布、展會信息、研討會信息、價格行情、法律信息、商品購銷信息、遠程培訓和新產品信息等。

第五,合理利用自然資源、改善農村生態環境。減少人為因素對農村生態環境的影響,為傳統農業生態系統的可持續發展創造條件,保證自然資源的合理利用。為此,應當保護現有存量土地并改善土地狀況;保護生物多樣性,合理組織狩獵與捕魚;提高水資源利用效率和管理效率;確保對生產垃圾和生活垃圾的安全存放與無害化處理;有效管理森林等。

結語

從俄羅斯對未來農村地區發展的戰略布局看,其一脈相承的戰略思路是追求農村地區的穩定發展,即可持續發展。其戰略思路內涵來自于俄羅斯對于農村地區在其整體經濟社會發展和國家安全保障中作用的普遍共識。一般認為,俄羅斯農村主要承載六大功能。一是生產功能。農業滿足整個社會對食品、工業原料的需求,以及對森工產品、狩獵和漁業產品的需求。二是人口繁衍功能。鑒于2015年之前,農村地區的生育率高于城市,俄羅斯人口增長的重點曾寄望于農村地區。三是向城市轉移勞動力的功能。農村地區通過向城市移民,滿足城市日益增長的對勞動力的需求。四是安居功能。城市可以在農村地區擁有住房,并帶動相關區域社會服務設施水平提高。五是空間供給功能。農村地區能夠為建設電網、交通網、自來水管道和通信設施等基礎設施建設提供場地。六是維護國土安全功能。邊遠地區,特別是邊境地區農村人口的穩定可以保障邊境地區的安全。

整體而言,俄羅斯對2020~2030年農村地區穩定發展的戰略布局與之前的戰略規劃在優先方向選擇上基本如出一轍,不同之處主要在四個方面:首先,更加注重“因地施策”,對于特殊地區將給予特別的關注,如北高加索地區、遠東地區、飛地和邊境地區等;其次,積極探索農村經濟多元化發展路徑;再次,將農村地區主業——農業的發展模式確定為進口替代與出口導向并舉;最后,倡導積極利用信息技術,注重數據庫的建立和涉農相關信息發布。

但俄羅斯追求農村地區穩定發展的戰略未來可能面臨如下困難。

第一,農村承載的人口繁衍和向城市轉移勞動力的功能或將遭遇困境。從生育率數據看,2000~2014年俄羅斯農村的生育率一直高于城市2~3個千分點,但從2015年起,農村生育率開始低于城市約0.5個千分點,2016年低約1個千分點。從農村人口凈流出數量看,2012年俄羅斯農村凈流失人口16.66萬,2013年為17.72萬,之后凈流出人口大幅減少,2014~2016年分別為13.37萬、4.75萬和3.6513。上述趨勢持續推進的后果是俄羅斯農村地區喪失人口增長潛力,向城市轉移勞動力的功能逐漸退化,把農村人口數量穩定在合理數量范圍內將困難重重。

第二,農村地區對城市居民而言的“安居”功能褪色將抑制城市資本向農村地區的流動。鑒于俄羅斯國土面積廣袤,人口數量相對較少的特點,俄羅斯對城市居民到城市近郊和遠郊地區建造鄉間會所一直給予支持。因此,在俄羅斯產生了一種獨特的現象,2/3的城市家庭在城市近郊和遠郊擁有鄉間居所14。鄉間會所大多被當成季節性第二居所使用,是俄羅斯城市居民春季到秋季在鄉間休閑和從事農業耕作的休憩之所。鄉間會所的發展不僅意味著城市居民夏季向農村的流動,而且更重要的是反映了城市資本向農村的流動。鄉間會所的發展相應帶動農村地區基礎設施建設力度,有助于提高農村地區社會服務水平。2014年之后,俄羅斯城市居民實際可支配收入連年下降,在城市近郊購地建房逐漸力不從心。城市遠郊的建造或購置的農村民房則存在因當地農村人口減少,冬天房屋沒有當地人看護,毀損嚴重,基礎設施和生活設施不完備等問題,城市居民對此類房屋的興趣漸失。這也意味城市資本向農村地區流動的趨勢或將難以為繼。

第三,俄羅斯經濟發展前景或將對農村地區發展造成負面影響。世界銀行預測稱,未來6年俄羅斯經濟的年均增長率不會超過1.5%。此種背景下,未來俄羅斯財政收入增長的空間不大,這也意味俄羅斯預算資金對農業和農村地區發展的投入難有大幅增加的可能性。在宏觀經濟發展趨勢難言樂觀的情境下,居民實際可支配收入減少會從需求端抑制農業生產及農村相關產業發展,私人投資積極性下降則會從供給端抑制對農業和農村地區的各項投資。


注釋:

1、Национальный доклад &quot О ходе и результатах реализации в 2016 году Государственной программыразвития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья ипродовольствия на 2013-2020 годы",С.213.

2、Шагайда Н. Узун В.Тендении развития и основные вызовы аграрного сектора РоссииАналитический доклад РАНХиГС.https//www.csr.ru/wp-content/uploads/2018/03/Doklad_valyutnyi-_kontrol_Web.pdf

3、&quotО состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2016 году " , Всероссийскийинститут аграрных проблем и информатики имени А.А.НИКОНОВА.

4、此處只是引用俄羅斯國家統計局數據, 不代表筆者對克里米亞地位的看法,特作說明,下同。

5、Вишневский А. Кваша Е. Харькова Т. Щербакова Е.Аграрные проблемы современнойРоссии-российское село в демографическом измерении// Мир Россиии№1.2007.

6、Там же.

7、Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2016 года предварительные итоги.М ИИЦ&quotСтатистика России",2016 .

8、類似于中國農村的自留地。

9、&quot О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2015 году" , Ежегодный доклад порезультатам мониторинга науч.изд.М. ФГБНУ &quotРосинформагротех",2017вып.3-й.С.185.

10、Тамже.С.206.

11、從2012年開始俄羅斯糧食出口在世界糧食出口總額中的比重約為1.2%, 到2016年一直維持這一水平,而此前的2011年為0.8%http//www.trademap.org/

12、Шагайда Н. Узун В.Тендении развития и основные вызовы аграрного сектора России.

13、&quotО состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2016 году&quot.

14、Нефедова Т.Российские дачи как социальный феноменSERO№15Осень-Зима 2011.

    组六什么意思