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“三權分置”下集體土地所有權的立法表達

作者:管洪彥 孔祥智  責任編輯:趙博睿  信息來源:《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2019年第2期,第74—82頁  發布時間:2019-05-30  瀏覽次數: 232

 植根于“兩權分離”的集體土地所有權法律制度已經難以滿足“三權分置”下的農地改革實踐,集體土地所有權基本構造體系的缺陷集中體現在:權利屬性與權利主體的模糊性;行使主體與行使機制的不健全;權能體系和保障機制欠缺。未來立法應該在堅持農村土地集體所有的基礎上,對集體土地所有權基本構造體系與農民集體成員權綜合治理體系進行科學的立法表達。完善集體土地所有權基本構造體系需要:明確特定社區范圍內的成員集體是集體土地所有權的權利主體;明晰農村集體經濟組織是集體土地所有權的代表行使主體;豐富集體土地所有權的權能體系。農民集體成員權是克服集體土地所有權制度缺陷的重要設計,建構其綜合治理體系應該在理論上厘清農村集體土地所有權與農民集體成員權之間的關系,設計出科學可行的集體成員身份認定標準,豐富農民集體成員權利體系,健全農民集體成員權利行使規則與救濟規則。

關鍵詞三權分置;集體土地所有權;農民集體成員權;立法表達


承包地“三權分置”政策正式提出以來,學界研究多圍繞農戶承包權、土地經營權以及“三權”之間的關系而展開,而對農村集體土地所有權及其立法表達的研究甚少。堅持集體土地所有權是社會主義公有制的基本要求,也是我國農地制度改革的制度底線,中共中央反復強調要“守住政策底線”“堅持農村土地集體所有權的根本地位”。我國現行集體土地所有權法律制度已經難以適應新形勢下深化農地制度改革的客觀需要,法律制度供給存在明顯不足,集中體現在:集體土地所有權法律制度的基本構造體系存在缺陷;農村集體土地所有權與農民集體成員權之間的關系尚未厘清且沒有建立起制度連接機制;農民集體成員權的綜合治理體系不健全。《民法典》的編撰與《農村土地承包法》的修訂正在緊張進行中,立法和修法過程中不能忽視“三權分置”下集體土地所有權的立法表達問題,應該在深刻領會中共中央農地制度改革精神的基礎上,秉持系統化思維對集體土地所有權制度進行科學嚴謹、與時俱進的立法表達。

一、“兩權分離”下集體土地所有權立法的缺陷

新中國建立后,經過運動式的土地革命和漸進式的土地改革與立法,我國形成了具有中國特色的集體土地所有權法律制度體系與規范體系。現行集體土地所有權法律制度反映了新中國成立以來不同時期的現實需求,為我國改革開放和社會主義現代化建設作出了積極貢獻,具有其歷史進步性。但是,隨著全面深化改革的持續推進,加之立法所具有的天然滯后性,現行集體土地所有權制度沒有及時充分地反映全面深化農地制度改革的現實需求。現行法中集體土地所有權的相關規定內容分散且對農民集體所有權制度的重要內容規定的不明顯,阻礙了農村集體經濟的有效實現[1]。國家政策與法律長期側重于健全土地承包經營權,而對集體土地所有制僅僅采用了堅持不變的原則,導致偏離了憲法所確立的統分結合的雙層經營體制[2]。因此,在全面深化農村改革的背景下,亟需對農村集體土地所有權的制度體系與規范體系進行全面審視,精準識別出集體土地所有權立法中的現有缺陷,以便為科學的法律制度與法律規范設計指明方向。

(一)集體土地所有權基本構造體系的缺陷

1.集體土地所有權的本質與主體仍存疑義。

從歷史視角觀察,我國農村集體土地所有權制度的形成與變遷基本上是在國家公權力安排下完成的“強制性制度變遷”,這決定了其制度設計并不是完全建立在權利主體理性選擇基礎之上,而更多地是基于服務于國家政治目標的需要,通過政策與法律的強制性置入完成的制度設計。集體土地所有權主體方面的法律制度供給不足進一步加深了農村集體土地產權模糊性,而集體土地產權模糊是導致集體土地低效率使用與頻繁被外力侵蝕的重要原因。雖然在《物權法》正式頒布之前,我國《憲法》《農業法》《農村土地承包法》等多部立法將集體土地所有權的主體明確為“集體”。但是“集體”的本質究竟為何卻始終沒有給出清晰界定。《物權法》中“本集體成員集體所有”的立法表述雖然深化了對集體土地所有權本質與主體的認識,但是其內涵仍不明晰。集體土地所有權本質的模糊性影響到了一系列核心制度的設計。如《物權法》中“本集體成員集體所有”的理解直接影響到《深化農村改革綜合性實施方案》中“落實集體所有權”的理解。既然“本集體成員集體所有”的理解都難以形成一致性意見,那么何以談得上“落實集體所有權”?對集體土地所有權性質認識的模糊又進一步導致了實踐中認識的混亂。如在對集體土地所有權確權時,有些地方將集體經濟組織確定為集體土地的歸屬主體,有些將農民集體確定為歸屬主體,還有的將兩者都作為歸屬主體[3]。我國集體土地所有權主體存在主體概念的法律內涵模糊、主體缺位、主體利益虛化的嚴重缺陷[4],而上述問題的根源都是源于對集體土地所有權本質及主體認識的模糊。

2.集體土地所有權的行使主體缺乏科學設計與建構。

根據《物權法》(第60條)規定,集體土地所有權的主體分別是鄉鎮農民集體、村農民集體以及村民小組(村內)農民集體,與之相對應,鄉鎮農村集體經濟組織、村集體經濟組織、村內各集體經濟組織分別是集體土地等集體資產的代表行使主體。但是,目前的農村基層群眾性自治組織和農村集體經濟組織普遍存在“政經不分”的現象,承擔村民自治事務的村民委員會和承擔集體經濟事務的集體經濟組織主體混同、職能不分,多數地區并沒有建立起獨立的農村集體經濟組織,而且在法律法規中自始至終沒有對農村集體經濟組織給予定位[5]。實踐中多由村民委員會對外代表農民集體行使集體土地所有權,這在一定程度上影響了對集體土地等集體資產的管理效果。《民法總則》(第99條)賦予了農村集體經濟組織的特別法人地位。但是,作為集體土地所有權的代表行使主體,農村集體經濟組織法人應該如何代表各類農民集體行使所有權,現行立法并無科學的設計與建構。

3.集體土地所有權行使的民主決策機制不健全。

集體土地所有權的代表行使主體是鄉鎮、村以及村內的各農村集體經濟組織,在代表行使所有權的過程中需要借助于團體決策機制完成。具體而言,集體土地所有權的行使需要在農村集體經濟組織內部由集體經濟組織成員按照一定的民主決策機制進行。集體土地所有實際上是一種團體所有,團體所有的行使機制需要按照團體法中的意思表示形成與表達規則實現。有學者將集體土地的民主管理稱為集體土地所有權的管理權能[6]。雖然,《物權法》(第59條)、《農村土地承包法》(第18條、19條)中有農民集體成員行使民主決策權的有關規則。但是,現有法律規范體系中欠缺系統的農村集體土地所有權行使的民主決策機制。

4.集體土地所有權的權能體系與保障機制欠缺。

集體土地所有權的權能體系配置是集體土地所有權的內容能否得到切實實現的基礎制度設計,集體土地所有權的保障機制是集體土地所有權的制度目標能否得到完整實現的后備保障。但是,我國農村集體土地所有權并不是完整意義上的集體所有權,而是受到諸多立法限制,這足見其權能體系的不健全。這表現為對集體土地所有權權能的過多限制,這已經成為集體土地所有權實現的阻力[7]。而且,集體土地所有權的保障機制同樣存在缺陷,導致集體土地所有權飽受“虛置”“虛化”等詬病,而且使集體土地所有權的實現缺乏強制力保障。

(二)集體成員權制度體系與規范體系的缺陷

從立法視角觀察,《物權法》起草過程中立法者已經初步認識到集體土地所有權的制度缺陷,并且試圖引入農民集體成員權制度實現彌補集體土地所有權缺陷的目的。從政策視角觀察,政策的制定者也已經意識到農民集體成員權對落實集體所有權的重要意義。《深化農村改革綜合性實施方案》(1)中對“落實集體所有權”的政策表達足可以證明這一點。因此,農民集體成員權如果不能清晰的界定與實現,集體土地所有權就無法落實。農民集體成員權制度體系與規范體系的建立對集體土地所有權的立法表達和切實實現至關重要。理論研究中對農村土地集體所有權與農民集體成員權的關系也已經有了認識。但是,不無遺憾的是,立法中對農民集體成員權相關規則的設計尚存欠缺。

1.對農村集體土地所有權與農民集體成員權關系認識不夠深入。

鑒于集體土地所有權制度的嚴重缺陷及其在保障集體成員權益方面的不足,《物權法》試圖通過引入成員權概念來明確集體所有權的主體[8]。在集體土地所有權中體現與保障農民集體成員的成員權乃集體土地所有權本質內涵的應有之義。集體土地所有權就是集體成員集體對本集體土地的所有權,根本在于實現集體土地對集體成員的社會保障利益[9]。《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》第一次明確提出要通過落實農民的“三大財產權利”和經濟民主管理權利進而形成有效維護集體成員權的治理體系,這就更加清晰地揭示了集體土地所有權的本質。但是,無論是在立法上還是理論研究中,對農村集體土地所有權與農民集體成員權關系的認識均需進一步深化。

2.農民集體成員權的治理體系存在制度缺陷。

這種缺陷主要表現在:(1)缺乏集體經濟組織成員身份的認定規則。集體成員權是以集體成員身份為基礎的民事權利,如果不能清晰地界定集體成員身份,就無法確定集體成員權的權利主體。我國現行立法中對集體成員資格認定的相關規則缺少全國范圍內的統一性立法。雖有地方立法和政策的支撐,但是各地之間的具體規則存在明顯沖突和與抵牾。目前,很多地方實行的通過民主議定的方式進行集體成員身份認定的做法更會引起以后的矛盾。(2)集體成員權的權能體系存在缺陷。集體成員權是一個由自益權和共益權共同構成的有機體系,自益權和共益權又分設若干具體成員權益類型。現行立法雖然對集體成員民主決策權、知情權、撤銷權等有所規定,但是缺乏體系化的制度設計。(3)集體成員權的變動與行使規則不健全。集體成員權的變動需要借助于各種法律事實,既有自然事實,如自然人的出生、死亡等;又有法律行為事實,如農民集體中的決議行為。目前我國立法中并無統一的農民集體成員權的權利取得規則、權利變動規則、權利行使規則等。(4)集體成員權的救濟機制不健全。《物權法》對集體成員撤銷權作了規定,但是由于制度設計不完整,在適用中存在較多障礙,影響了其制度績效。現行法對集體成員權的實現和救濟未給予足夠重視,使得集體經濟組織虛無以及經濟功能被村委會所取代[10]。對農民集體成員派生訴訟也沒有任何制度設計,導致現實生活中間接侵害集體成員權的行為難以得到規制和矯正。

二、“三權分置”下集體土地所有權改革的政策表達及動向

(一)“三權分置”下集體土地所有權改革的政策表達

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,要“堅持農村土地集體所有權”“保障農民集體經濟組織成員權利”;《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出,要在“堅持農村土地集體所有權”基本原則的基礎上實施承包地“三權分置”改革;《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出,要“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”,并明確地提出“落實農村土地集體所有權”是承包地“三權分置”改革的基礎性工作。《深化農村改革綜合性實施方案》要求“堅持土地公有制性質”“把握好土地集體所有制和家庭承包經營的關系”,并對落實集體所有權的內涵進行了迄今為止最為清晰的政策表達。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對集體土地所有權改革做了迄今為止最為全面、最為具體的政策表達,明確要求“守住政策底線”“堅持農村土地集體所有”不可動搖;“始終堅持農村土地集體所有權的根本地位”,對集體土地所有權的基本構造進行了較為清晰的表達。《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》是有關集體土地所有權改革的又一份重要政策文件,做了一系列重要的政策表述。如明晰了集體資產的范圍,集體土地屬于其中的資源性資產;強調要“堅持農村土地集體所有”;要求“維護農村集體經濟組織成員權利”。該意見的突出特點是強化了對“農村集體經濟組織成員權利”的實現與保護機制;規定了農民集體成員對集體經營性資產股份份額的收益分配權,認定集體經濟組織成員身份的基本原則、考量因素與具體規則,集體經濟組織成員對集體資產股份所享有的股份權利等內容;對未承包到戶的資源性資產的清產核資、農村集體資產的所有權的主體、確權和權利的代表行使等作了規定;更為重要的是,該意見提出要“形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系”。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》再次強調了“依法保護集體土地所有權”在“三權分置”改革中的基礎地位。

(二)十八大以來相關政策表達中展現出的改革動向

十八大以來,為全面深化農村改革,中共中央國務院圍繞農地制度改革頒布了一系列政策文件,這些文件對集體土地所有權制度改革進行了全面、深入、具體的政策表達。從政策文件的表達中可以獲知的改革動向主要有:(1)改革要守住政策底線。堅持集體土地所有權的根本地位不可動搖,這是深化我國農村集體土地制度改革乃至推進整個農村土地改革的政策底線。(2)集體土地所有權的基本制度構造體系需要進一步完善。中共中央政策文件中已經對集體土地所有權的基本制度構造體系進行了較為全面的政策表達,但是在立法中尚無系統化的制度設計,亟需在立法中對成熟的政策進行立法表達。(3)落實集體所有權是深化農村土地集體所有權制度改革的基本方向。落實集體所有權的基本路徑是明晰農民集體成員權。現行立法中對農民集體土地所有權和農民集體成員權的關系并不清晰,有待進一步立法表達。(4)完善農民集體成員權的治理體系。農民集體成員權治理體系是一個系統工程,具體包括:明確農村集體經濟組織法人地位,完善集體經濟組織成員的身份認定規則,豐富集體成員權權能體系,健全集體成員權行使與保障體系等。可見,十八大以來,中共中央國務院頒布的一系列有關“三權分置”改革的政策文件,已經對集體土地所有權制度的未來改革方向進行了較為全面的政策層面的設計,這展現了集體土地所有權法律制度改革的未來動向,也為相關制度的立法表達提供了政策指引。應該抓住編撰《民法典》以及《農村土地承包法》修改的立法契機,盡快做好成熟政策的法律化,以便為改革提供更為穩定與切實的法律保障。

三、“三權分置”下集體土地所有權的立法表達要點

(一)集體土地所有權基本構造的立法表達

1.農村土地集體所有的制度底線不可動搖。

從歷史視角分析,選擇農村集體所有制有其特定的歷史背景,是當時歷史背景下的理性選擇。40年的改革開放實踐也證明,農村集體土地所有制是符合我國現實國情的最優選擇。有學者指出,農村土地集體所有制是歷史形成的,兼顧了國家、集體、農民等各個方面的利益,是符合我國國情的有效制度安排[11]。農村集體土地所有權是農民集體所有制在法律上的反映,是社會主義公有制的基本要求。深化農村集體土地制度改革,推進農地“三權分置”改革,同樣必須始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。同樣,“三權分置”下集體土地所有權制度的立法表達也應該堅持底線思維,特別是應該確保農村土地集體所有權的根本地位不動搖,在編撰《民法典》以及《土地管理法》《農村土地承包法》等修法過程中,必須堅持農村土地集體所有的制度底線與立法底線。

2.特定社區范圍內的成員集體是集體土地所有權的權利主體。

清晰的產權關系是激活和釋放土地等要素資源活力的基礎。有學者指出,集體土地的所有權人,既不能是村民委員會和村民小組,也不能是農民集體,而只能是農村集體經濟組織[12];從歷史視角觀察,集體土地實際上是歸屬集體經濟組織所有,而不是成員共有[13]。我們認為,該種觀點混淆了集體土地所有權的權利主體與代表行使主體。首先,該種觀點曲解了集體土地所有權的本質屬性,集體土地所有權本質上是特定社區范圍內的“成員集體所有”。在建立了獨立的農村集體經濟組織的地區,也可稱為集體經濟組織“成員集體所有”。農村集體產權改革中要求將集體土地等資產所有權確權到“農村集體經濟組織成員集體”,指的是建立了農村集體經濟組織的地區。但是,無論是“集體成員集體所有”還是“集體經濟組織成員集體所有”,均強調“成員集體”是集體土地的所有權人,而不可能是集體經濟組織是所有權人。“集體經濟組織充其量也就是資產使用、管理與經營的代理人”[14]。而且,中共中央文件中已經確認,農村集體經濟組織是集體土地所有權的代表行使主體而非權利主體(2)。其次,立法已經明確了農民集體和農村集體經濟組織的關系。《物權法》第59條的規定已經表明,農民集體所有就是“本集體的成員集體所有[15]”,這當然意味著集體所有不是集體組織或村民委員會所有,也不是集體成員所有,而是由“本集體的成員集體”不可分割地行使集體土地所有權。從對外關系觀察,成員集體作為一個團體對集體土地對外統一行使所有權;從內部關系觀察,集體成員在成員集體中基于其成員身份對集體土地享有成員權,而不是所有權。集體成員通過成員權的行使來實現集體土地所有權的價值目標和具體權能。

3.農村集體經濟組織是集體土地所有權的代表行使主體,其與成員集體之間構成“委托-代理”關系。

人民公社解體后,我國農村的多數地區并沒有建立起獨立于村民自治組織的農村集體經濟組織。“大部分集體經濟組織并未獨立設置,而是與村‘兩委’重合,除行政事務和社會組織職能外,集體經濟組織的經濟職能基本被忽視”[16]。這就導致事實上的“政經不分”,農村集體經濟組織的優勢難以發揮。事實上,相較于村民自治組織,農村集體經濟組織更適宜作為集體土地所有權的行使主體。農村集體產權改革后建立的農村集體經濟組織往往具有分工合理、權責明晰、內部制衡的法人治理機制,其在行使集體土地所有權方面比村民自治組織具有更有優越性。《民法總則》已經確認農村集體經濟組織可依法取得法人地位,這對于其更好地行使集體土地所有權具有積極作用。未來立法應該以《民法總則》為中心,以農村集體經濟組織特別法人的“特別性”為主線做好系統化的制度設計與規范設計[17]。惟有如此才能確保農村集體經濟組織法人擔當起行使集體土地所有權以及其他集體資產管理權的重任。總之,各級農村集體經濟組織是集體土地所有權的代表行使主體,它在各自范圍內代表農民集體行使集體土地所有權,兩者是“委托-代理”關系。作為代理人,農村集體經濟組織應該主動接受農民集體與集體成員對其代表行為的監督。農村集體經濟組織應該對集體土地所有權人盡到忠實和勤勉義務,應該著力完善其法人治理機制、提升治理質量。明晰成員集體與農村集體經濟組織之間的委托代理關系,有利于最終形成完善的農村集體經濟組織法人治理機制。

4.豐富集體土地所有權的權能體系。

首先,應該區分集體土地所有權的抽象權能和具體權能。根據傳統所有權理論,作為所有權的一種類型,集體土地所有權當然應該具有占有、使用、收益、處分等積極權能以及排除他人侵害等消極權能。除了上述抽象權能外,還需要在立法中充分賦予與保障農民集體對承包地多元化的具體權能,以便真正落實其抽象權能。有學者認為,為避免家庭聯產承包責任之后過于突出“分”,特別是只“分”不“統”造成的弊端,“三權分置”改革中對集體土地所有權權能的分解應該強調一定范圍的權能保留[18]。我們認為,結合《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》等政策文件的規定,集體土地所有權的具體權能應該包括:(1)發包權,即集體土地的發包方有權依照一定實體規則與程序規則對集體成員和集體成員以外的經營主體發包集體土地的權利。(2)調整權:即集體土地的發包方有權在法定的特殊情形下按照程序規則適當調整承包地的權利。但是,該調整權必須嚴格限定在法定情形,以確保國家“土地承包關系穩定并長久不變”的政策要求。(3)監督權,即集體土地的發包方有權對承包戶使用承包地的行為行使監督的權利,該權利旨在防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。(4)收回權,即當承包戶存在法定的嚴重違法行為時,發包方有權依照法定程序收回承包地的權利。但是,該具體權能也必須嚴格控制在法定情形,以確保“土地承包關系穩定并長久不變”政策的實施。(5)獲得補償權,即農民集體及其代表行使機構有權在集體土地被征收時依法獲得補償的權利。(6)適度處分權,即賦予集體土地所有權人適當限制下的集體土地處分權。允許集體土地一定條件下進入市場,由農民自主決定用途,可以促進集體土地效率的提高[19]。(7)管理權,即集體經濟組織及其成員對集體所有的土地進行民主決策、民主管理、民主監督等權利[6]。集體土地所有權的管理權能主要通過集體成員權中的共益權加以實現。但是,在不同歷史背景下,集體土地所有權的權能應該保持適當的擴張或抑制。根據十七屆三中全會以來我國實施的“穩定土地承包關系并長久不變”的改革精神,立法中“應當嚴格限制土地承包經營權的調整和收回”[20]。“保持土地承包關系穩定并長久不變”是我國目前農地制度改革中必須長期堅持的政策,這就必然要求對集體土地所有權的調整權、收回權應該給予適當抑制。

(二)建構起系統化的集體成員權治理體系

1.廓清集體土地所有權與集體成員權的關系。

集體土地所有權和集體成員權關系密不可分。從權利行使方式看,二者在不少方面具有同步性,共享著某些權利行使制度[1]。《物權法》中試圖通過引入集體成員權制度來實現明確集體土地所有權主體的目標。該法中農民集體所有的土地歸“成員集體所有”的表達,既強調了成員集體的集體土地所有權主體地位,又強調了集體成員個體在成員集體中的成員權。《深化農村改革綜合性實施方案》中對“落實集體所有權”進行了較為清晰且明確的界定,同時也試圖通過農民集體成員權制度來達到實現集體土地產權主體清晰的改革目標。《方案》的論述深化和明晰了集體土地所有權與集體成員權的關系。首先,“落實集體土地所有權”實際上就是通過明確“成員集體”的集體土地所有權主體地位,克服集體土地所有權主體的“虛位”狀態,即把集體土地分別確權到鄉鎮、村、村民小組的成員集體。其次,集體土地所有權與集體成員權的本質具有一致性。集體土地所有權的最終目標是要實現集體成員的個體權利。無論是集體土地的民主管理權能還是集體土地上的財產利益最終都要落實到集體成員身上。“集體本身就是由集體成員構成的,兩者并不是對立的,而是一體的[21]。”建構起系統化的集體成員權制度體系和規范體系是落實集體所有權的客觀要求。再次,集體土地所有權是“成員集體”對集體土地享有的權利,集體成員通過行使成員權在集體土地上取得各種用益物權。集體土地歸“成員集體”所有:一方面明確了“成員集體”是集體土地所有權主體;另一方面則強調了集體成員在實現集體土地所有權過程中的地位與作用,集體土地所有權權能的行使與實現均需要借助于集體成員參與民主決策等方式加以實現。因此,集體土地所有權與集體成員權的關系極為密切,落實集體土地所有權首先應該明確界定與保障實現集體成員權。關于農民集體成員權的立法模式,有學者指出,可考慮在《物權法》集體所有權中統一規制[22]。本文認為,在民法典物權編中之所有權部分對農民集體成員權制度進行立法設計的路徑規定,充分反映了中共中央有關政策文件的基本精神。特別是在《民法總則》僅僅承認農村集體經濟組織法人,又沒有規定系統的集體成員權規則的背景下,應該借助于編撰民法典的契機,盡快實現農民集體成員權制度的科學入典。

2.建構起科學的集體成員身份認定標準。

集體成員身份認定是確定集體成員權,落實集體土地所有權的關鍵環節。但是,由于缺少全國性的、統一的集體成員身份認定標準,成員權利界定不清導致的問題仍然在較大程度上存在,并引起了一系列連鎖問題[23]。目前在全國各地推行的農村集體產權改革過程中,集體經濟組織成員身份認定已經變成一個亟待解決的問題。《民法總則》制定時曾有專家指出應該在農村集體經濟組織法人中增加相關規定,但是未能成行。實踐中,各省、市基于解決糾紛的需要以及推進集體產權制度改革的需要,不得不探索各自的集體成員身份認定標準。各地的實踐一般以“戶籍、長期固定的生產生活關系、生活保障基礎”作為集體成員身份認定的一般標準。而且,還針對“出嫁女”(包括“農嫁農”“農嫁非”等多種情形)、“離婚婦女”“入贅婿”“空掛戶”“后來戶”等特別情形給出了特別解決機制。由于立法的缺失,實踐中還普遍存在利用村規民約對集體成員身份進行界定的情形[24]。值得關注的是,《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確了集體經濟組織成員資格認定的指導思想與考量因素(3),并提出要探索民主協商確認集體經濟組織成員身份的程序、建立健全集體成員登記備案機制等。根據筆者掌握的實證資料,廣東、浙江、江蘇、北京等農村集體產權改革比較先進的地區已經積累了較為豐富的集體成員身份認定標準。目前山東青島、煙臺、濰坊等地方農業行政管理部門指導制定的集體經濟組織成員資格認定文件中都反映了上述政策文件的精神。這表明中共中央政策文件中的改革精神已經對社會實踐產生了重要影響,應該盡快將成熟政策法律化。集體成員身份認定是既涉及集體成員生存利益,又關系農村社會穩定的重大問題,必須在嚴格貫徹中共中央改革精神的基礎上,因地制宜地制定集體成員身份認定規則。特別是應該把握好集體成員身份認定中自治與強制的關系,在通過民主議定程序確定集體成員身份過程中,既要防止“多數人暴政”,又要防止“少數人專權”“外部人干預”。

3.豐富集體成員權的權利體系。

集體成員權從權利屬性上屬于社員權,由財產性權利和非財產性權利兩部分組成。集體成員的財產性權利以滿足集體成員的財產權利的取得與保持為目的,以集體成員對集體財產享有占有、使用、收益等各項財產權益為內容。集體成員的非財產性權利是集體成員享有的參與集體事務管理的權利,以集體成員為本集體的和成員的利益而參與集體所有權的行使與監督等權利為內容。應該將作為集體成員權類型下的自益權(請求分配宅基地的權利、請求分配承包地的權利以及請求分享集體收益的權利)和作為集體成員權行使結果的具體財產權(如土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等)區分開來。從兩者聯系而言,土地承包經營權、宅基地使用權等各項具體財產權的取得是集體成員權中各項自益權行使的結果。從兩者區別來說,前者本質上屬于社員權范疇,后者屬于用益物權等財產權范疇。集體成員權利的賦予與保障是激勵機制和約束機制的綜合體:一方面,豐富集體成員權的權利體系可以滿足集體成員的利益需求,形成有效的激勵機制;另一方面,可以對行政權力與團體權力的濫用形成有效約束機制。總之,我國的未來立法中應該建構起以財產性權利和非財產性權利為基本類型的、完善的集體成員權的權利體系,這是形成有效的集體成員權綜合治理體系的關鍵環節。

4.建立健全集體成員權的行使規則與救濟規則。

在立法中對集體成員權進行確認,為集體成員權的實現提供了制度可能,但該權利的實現尚需要借助于行使規則與救濟規則方可實現。首先,應該建立健全集體成員權的行使規則。集體成員權屬于社員權體系中的組成部分,社員權的一般行使規則對集體成員權的行使具有指導作用。現行立法中比較成熟的股權、建筑物區分所有權中成員權的行使規則對集體成員權的行使具有指引意義,可以借鑒《公司法》《物權法》等相關法律法規中的有關規則對集體成員權的行使規則進行建構。鑒于集體土地所有權與農民集體成員兩種權利在權利行使方面的密切關系,集體成員權行使規則的設計從另一個視角觀察就是集體土地所有權行使規則的設計。例如,健全集體土地所有權的行使規則需要從團體法視角健全成員集體的民主決策機制,而從集體成員權視角觀察就是健全集體成員權中民主決策權的行使規則。此外,兩種權利的行使均需借助于團體法中的決議行為加以實現。從決議行為視角觀察,決議行為既是農民集體形成集體意志的方式,也是集體成員行使共益權的方式。健全集體成員權的行使規則,應該對集體成員權行使的基本原則、主體規則、程序規則、限制規則等做出科學設計與建構。其次,完善集體成員權的程序救濟規則。就案由選擇而言,《民事案件案由規定》(法[2011]42號)中設置有“39:侵害集體經濟組織成員權益糾紛”,該案由可以作為該類糾紛的案由依據。該案由極具包容性,本質上屬于兜底性案由,除了可以被更為具體的案由(如承包地征收補償費用分配糾紛、宅基地使用權糾紛等)涵蓋的糾紛類型外,均可以依據該案由進行訴訟救濟。對集體成員權進行救濟除了可以根據一般訴訟制度外,在立法上還應該完善特別訴訟制度,主要包括集體成員撤銷訴訟和集體成員派生訴訟制度。其中,集體成員撤銷訴訟針對直接侵害農民集體成員權的侵權行為;集體成員派生訴訟則針對直接侵害農民集體權益而間接侵害集體成員權益的行為。《物權法》第63條第2款對集體成員撤銷訴訟(撤銷權)制度進行了初步設計。但是,目前有關農民集體成員撤銷訴訟的法律規范還過于粗略,影響了其實施效果。未來立法與司法實踐中,還應該對集體成員撤銷訴訟的當事人確定、訴訟形式選擇、證據規則、提起期限等具體問題進行立法設計和實踐探索。較為簡便的路徑是借鑒建筑物區分所有權中的業主撤銷訴訟制度對集體成員撤銷訴訟制度進行立法建構。司法實踐中,也應該借鑒“業主撤銷權糾紛”((法[2011]42號):41)的做法,將“集體成員撤銷權糾紛”從“侵害集體經濟組織成員權益糾紛”中獨立出來作為獨立民事案由。集體成員派生訴訟制度旨在針對農村集體經濟組織、村民委員會的負責人非法侵害或容忍他人非法侵害農民集體財產的行為,集體成員有權以自己的名義為農民集體的利益提起訴訟的制度。目前,《物權法》中尚缺少集體成員派生訴訟制度,需要從立法上進行建構。鑒于農民集體成員派生訴訟的獨特制度功能,《民法典》物權編中應該建構起系統的農民集體成員派生訴訟制度[25]。總之,目前我國正在制定《民法典》分則,希望立法部門能夠抓住立法契機,建構起系統化的保障農民集體成員權益的特別訴訟制度。

四、結語

十八大以來,農地制度改革進入了以承包地“三權分置”改革為核心的新的歷史階段。中共中央國務院頒布的一系列政策文件為“三權分置”改革進行了宏觀設計,明確了未來立法的方向。堅持農村土地集體所有權,既是承包地“三權分置”改革的重要內容,也是改革的底線所在。農村集體土地所有權與農民集體成員權關系密切,農民集體成員權是集體土地所有權實現的制度工具,這在政策文件中已經有了較為清晰的表達。對集體土地所有權制度進行立法表達,應該秉持體系化的思維方式,重點做好集體土地所有權基本構造體系與農民集體成員權綜合治理體系的立法表達。完善集體土地所有權的基本構造體系,需要明確成員集體是集體土地所有權的權利主體、集體經濟組織是集體土地所有權的代表行使主體、豐富集體土地所有權的權能體系。建構農民集體成員權的綜合治理體系,需要從立法中設計出科學可行的集體成員身份認定標準,豐富農民集體成員權利體系,健全農民集體成員權利行使規則與救濟規則等。


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注釋:

[1]《深化農村改革綜合性實施方案》中指出:落實集體所有權,就是落實“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有”的法律規定,明確界定農民的集體成員權,明晰集體土地產權歸屬,實現集體產權主體清晰。

[2]《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(20161226日)指出:在清產核資基礎上,把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體,并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織代表集體行使所有權,未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權;分別屬于村內兩個以上農民集體所有的,由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權,未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權;屬于鄉鎮農民集體所有的,由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。

[3]《意見》指出:“依據有關法律法規,按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則,統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素,協調平衡各方利益,做好農村集體經濟組織成員身份確認工作,解決成員邊界不清的問題。”

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