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中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析

作者:賀東航 孔繁斌  責任編輯:周 潔  信息來源:《中國社會科學》2019年第4期  發布時間:2019-06-08  瀏覽次數: 338

【摘 要】“政策勢能”是對中國公共政策“高位推動”的學術表達,也是對發端于西方的公共政策理論的一個具有中國風格的學理性回應。基于對中國農村近20年林改政策的案例分析,研究發現公共政策發文單位的不同位階即可展示出不同強弱的“政治勢能”,它是中國共產黨核心理念的政治表達,國家部委常以此為觸媒來推動政策落地。地方政府或執行單位能夠識別出這些政策背后所具有的“政治勢能”,根據政策所蘊含的勢能高低作出相應的執行策略調整。良性的公共政策落地應當包括政治勢能和激勵機制兩者間的耦合度以及政治勢能主體與機制的制度化。借助“政治勢能”,我們可以揭示某些公共政策執行力為何突然得以在某個時段集中增強的原因及其機制。政治勢能是中國特色制度賦予政策執行的內在特征,可以展現中國公共政策執行者的政治邏輯。在新時代,理應重視政治勢能的制度化,這包括“黨的領導”的制度化、尊重地方的自主性、將高勢能公共政策嵌入科層的常規政策體系執行之中,才能確保中國公共政策的良性落地,使之服務于中國的現代化建設。

【關鍵詞】公共政策執行;農村林改政策;政治勢能;政策變現;激勵機制


一、文獻回顧與概念提出

在西方主導的公共政策研究框架內,政策過程被切割為一個個相對獨立的組成單元。一般認為,這一過程包括政策制定、政策執行、政策評估、政策終結、政策監督五個單元。在政策制定過程會考量政治因素,而政策執行則是其后所延續的行政性技術環節,在研究理路上一度被納入管理主義導向的“完美執行”或“執行偏差”。但隨著德懷特·沃爾多“行政性政治”的提出,(1)行政過程中的政治性問題開始得到重視。相較而言,西方學界對中國“碎片化威權主義”(fragmented authoritarianism)的研究,自一開始就凸顯政策執行所嵌入的政治因素,(2)在這種研究進路下,權力結構、關系網絡與利益博弈等政治性要素一直是觀察和描述中國政策執行過程的基本視角,那么究竟哪些政治因素對政策執行造成影響,又形成了哪些影響?學界對這些問題的研究主要存在著三種代表性觀點。

理性行動論者主要聚焦于地方政府及其官員行為,國內外學者均認為,地方政府,包括企業型政府、掠奪型政府以及發展型政府在履行經濟發展的職能,往往忽視公共服務職能的承擔,凸顯出地方官員在政策執行的委托—代理結構中的自利性。(3)竺乾威認為,地方政府官員某種程度的自利考慮是執行行為背后的動力。(4)歐博文與李連江等學者提出了“選擇性執行”理論,認為由于體制內存在分權式的干部責任制和考核體系,因而地方官員有動力去完成目標明確、可以量化、帶有“一票否決”性質的“硬指標”,卻忽視模糊的、難以量化和約束力不強的“軟指標”。(5)此外,部分地方政府還有各種“變通執行”策略,包括鉆政策空子、打政策擦邊球、補充文件、改頭換面等,(6)這些都被視為“上有政策,下有對策”的執行偏差。由于政府內部決策導致利益相關者難以真正介入政策制定環節,他們只能在執行過程中通過尋租或利益同盟組建來趨利避害,造成“執行軟約束”。(7)周雪光和練宏等學者揭示出,政府內部的行動者上下級之間形成了不完全契約,存在著討價還價和“共謀”的現象,(8)它以非正式制度化的方式存在于體制內。(9

情勢論者著重從中央政府、地方政府和政策所處的環境(社會、經濟、文化、政治因素)之間的相互作用來研究公共政策執行。該理論認為,構成執行情勢的基本要素包括政策本身的特征、政策執行者擁有的資源與所處的社會政治結構網絡。通過對這些情勢要素的剖析,可以發現制度結構對執行者認知與行為的影響。他們認為,公共政策執行是一個動態變化的過程,中央政府、地方政府、政治制度、組織結構、激勵機制等因素均會影響公共政策的有效執行,因而不存在一種固定不變的政策執行模式。有效的政策執行模式應該隨著各類權變因素的變化而改變。中央和地方政府會根據情勢變化而作出相應的戰略或策略調整,從而使得政策執行呈現出復雜性和動態性的特征。例如,龔虹波通過對寧波市的行政審批制度改革的觀察,發現政策執行是在正式結構與“關系主導”的非正式結構的交替情勢中完成的。(10)在馬特蘭德(Matland)構建的政策執行“模糊—沖突模型”中,執行情勢是影響政策的重要因素,(11)政策的執行者會在一定的“情景”下轉變行政性執行。(12

政治—行政互嵌論者(13)認為,在公共政策研究中,威爾遜、古德諾等所依據的政治與行政二分的原則是與現實不相符的。事實上,行政官員在執行公共政策方面有著很大的主動性,在政策制定過程中也常常需要咨詢政治家,聽取他們的建議。因此,政治家是政策形成的主要來源。政治最重要的活動就是公共政策的產出,政治過程也是公共政策的制定與評估過程。行政本身就是構成政治的一個重要組成部分,地方官員在執行政治任務的過程中,會不斷地作出因地制宜的政治性決策,這些決策同樣也是國家意志的體現。(14)特別是在中國的行政體制下的公共政策執行,有時候需要借助政治性力量來解決,如成立政策執行的“黨領導小組”。(15

現有的各類研究從理性行動者、執行情勢到政治—行政互嵌的三種視角出發,對影響公共政策執行的因素進行了細致的挖掘與歸納。但這些研究也存在如下問題,一是落入對執行者“地方理性”研究的窠臼,忽略了執行者本身所處的場域和情景變化也會影響政策執行。二是對于現有的政策執行中政治要素的分析,論者們往往僅指出了這些政治性影響的作用力,但對于政策執行所處的政治制度缺乏進一步的細分。例如,在中國,政治性因素還需要再進一步細分為黨、政兩個要素。在中國政治制度內的黨、政是兩個不同的系統,權力地位也是不同的,政府部門單獨發出的政策文件與黨政聯合發出的文件都會在不同程度影響到政策過程,從而影響政策執行的速度和效果。因此,需要更加客觀地建構出包含黨、政兩個要素在內的政策執行分析框架。三是研究者沒有從歷時性角度把握政策執行的動態性和復雜性,只是將政策執行當作一種固定不變的模式,也沒有將時間維度引入政策執行過程,未能更好地透視政策過程的動態及其影響機制,也無法客觀解釋政策執行力為何會在某個時間段突然增強的原因及其機制。

在公共政策執行的研究領域中,鮮有學者提出與“政治勢能”相關的概念。有學者在幾年前討論過中國公共政策存在“高位推動”(16)特征的問題,強調國家運用中國特色制度的“高位推動”(即“工作領導小組機制”)來解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實的問題。該理論雖然建構了本土化的政策執行分析“關鍵詞”——“高位推動”,但它仍帶有一些“意識形態話語”,具有次生性特征,尚未上升為學理性概念。而事實上這一中國制度的“關鍵詞”和“話語”——“高位推動”背后隱含了一整套中國特色的政治制度安排,需要進一步深度挖掘其學理內涵。除“高位推動”的表述外,有學者提出了“決策刪簡—執行協商”的概念,認為這是當前中國大量政策議題涌現情形下塑造出的一種過渡性制度安排;強調政府為應對外界壓力和多元利益,依賴“決策刪簡機制”來快速決策。(17)“決策刪簡機制”能夠說明中國政策執行的一些結構性特征,但不能反映政策執行的歷時性,因此,“決策刪簡機制”也不足以完全概括中國公共政策執行中的政治因素。此外,有學者提出公共政策中的“政治權威”問題,強調政治權威是以政治權力為后盾,依據權力的合法性認同,產生的高度穩定性、可靠性的政治影響力和支配與服從的權力關系。寧騷認為,在公共政策執行中,政治權威是公共政策執行的重要資源,賦予執行者一定的權威,才能使得執行活動順利進行。(18)廖曉明等人認為,“政治權威”是政策有效執行的保障。(19)“政治權威”和“政治勢能”有共通的含義,即都反映了一種自上而下的政治影響力,下級政府可以借助兩者來更為有效地執行政策。不過,兩者的區別也是顯而易見的。在穩定的政體中,政治權威也通常是穩定的。當合法性基礎發生變化時,政治權威才會受到影響,但這不可能在短時間內發生變化。相較于政治變動的長時段,公共政策往往是在短時段內被執行的。因此,政治權威雖能反映黨政組織的權力影響力,但不具有像政治勢能一樣對情勢作出的策略性快速調整,因為權威是穩定的。因此,無論是帶有明顯的意識形態特征的“高位推動”概念,還是“決策刪簡”與“政治權威”概念,在闡釋中國公共政策執行的特征時都存在某些缺陷,因而還需要更為準確、全面和學術性的表達。“政治勢能”這一概念即是在上述背景下提出。

“政治勢能”是指公共政策發文的不同位階所展示出不同強弱的政治信號,它是中國共產黨的核心理念的政治表達,政策文件出臺時的位階就是政治勢能強弱的重要標志之一。它有三個含義,一是“黨的領導在場”。由于黨是中國的最高政治力量,是對國家和社會發展方向全面領導的核心,因此,需要通過“黨的領導在場”來產生凝聚力,整合跨部門利益,解決政策執行的碎片化現象,并營造一種有利于政策執行預期的事態演變的趨勢和大勢。二是“構建權勢”。利用黨政聯合發文,將公共政策上升為黨的議題,提高了公共政策的政治位階,賦予公共政策更高的政治意義,以獲得成立“工作領導小組”權限的組織形態,其功能在于統一思想、釋放信號并且由平臺進行以任務為導向的分工和整合。三是“借勢成事”。當特定的政治位階、政治信號或政治表征進入到公共政策時,能夠很快為浸淫其中的地方官員所察覺和識別,進而誘發或催化他們的政策變現過程,觸發他們的政治意識、調動其積極性,各級地方政府可以如法炮制,施以各種造勢以讓下級感受到一種動而不可止的勢能,對在場的或即將入場的地方官員產生影響力,對“逆勢而行者”起著阻遏、阻止或改變行進方向的作用,對“順勢而行者”則起到推動作用,改變政策執行或政策變現的進程速率。

需要注意的是,“政治勢能”與“政治信號”存在諸多差異:首先,政治信號只是指一種政治信息的呈現形式,它沒有辦法把影響公共政策執行中的理性選擇、情勢和政治—行政互嵌三種因素都涵蓋進來,而這些因素都會影響公共政策執行,進而體現出公共政策執行的不同特征。“政治勢能”能夠將其全部涵蓋,進而反映出公共政策執行的不同理路特征及集合。其次,“政治勢能”可體現公共政策執行的歷時性特征,而政治信號只能反映共時性的特征。最后,政治勢能背后的位階反映了中國政治制度下的政黨部門的權力地位,而政治信號不能完全反映某種特定的政治制度安排,它只能傳遞某種強弱不同的信息。

在中國政治制度的演進過程中,“政治勢能”是中國共產黨建黨立國的重要基礎,它幫助黨在險惡的政治環境下凝聚思想和戰斗力,以強大的意識形態、有效的組織動員取得政權,并在革命、建設和改革的歷史進程中統一意志、推動決策執行,以促進經濟社會的全面發展。因此,“政治勢能”具備很強的政治功能,也是政治控制和政策執行的重要特征,它常見于每屆黨的領導集體對各級官員各種場合的教育訓導中,它是對中國各級官員第一位的根本要求。它是衡量一個地方官員在政治上是否成熟的根本標志,它有著豐富的內涵,包括政治方向、政治立場、政治觀點、政治紀律、政治鑒別力和政治敏銳性等方面。在此制度下的科層組織一旦遇有政治勢能強大的公共政策,各級執行主體可以突破惰性和部門割裂,具有高化的效能和執行力。換言之,假定其他影響因素不變,政治勢能強,則政策變現快。

我們將論及的“政策變現”是由“政治勢能”衍生出來的另一個學理性概念,是對具有“政治勢能”政策執行效果更精準的描述,這一概念是受到會計學學科對資本變現能力討論的啟發。在會計學學科中所提到的“資本變現能力”,通常包括兩個層面:第一是變現的數量,資產通過周轉后能夠回收的現金越多,變現能力就越強;第二是變現的時間,越短同樣意味著變現能力越強。(20)本文所提的 “政策變現”是指政策目標在具體體制情境中的實現能力,它也有兩個層面:一是政策實現的品質層面,指的是政策群目標(一個公共政策包括“元”政策及具體的子政策、配套政策)在執行過程中多大程度上得到“完美”實現或“打折”實現;二是政策實現的時間層面,則突出政策從實施到終結之間所經歷的周期長短。

從研究范式上看,本文所提的“政治勢能”除延續第三代政策執行的研究范式外,更強調機關間的網絡關系和政策執行力的具體表現。在執行機關間的網絡結構狀態上,垂直體系包含不同層級機關間關系的運作;水平關系則包含機關間伙伴關系的生成。由此,中央機關的組織能力和平行機關間的溝通協調能力成為衡量政策執行力的重要標準。(21)在此基礎上,還將公共政策的歷時性特征納入,可以幫助我們揭示某些公共政策執行力為何突然得以在某個時段集中增強的原因及其機制。它整合了理性行動理論、情勢理論和政治—行政互嵌理論的各自不足,總結了公共政策執行的中國特征,也能為普適性的政策執行理論提供一個有所裨益的修補。圖1顯示了本文的技術路線和研究進路。



1顯示了政治勢能推動公共政策執行的理論框架。我們可以看到,理性選擇理論、情勢理論和政治—行政互嵌理論中的諸要素分別會影響政策執行。具體而言,根據理性選擇理論,地方政府作為理性者會出于自身利益考量而選擇性地執行公共政策,進而存在政策執行的央地博弈過程與碎片化現象。根據情勢理論,公共政策并非一成不變,中央和地方會根據環境變動而作出相應調整,因而公共政策具有歷時性的動態發展過程。根據政治—行政互嵌理論,公共政策執行過程還受到政治因素的嵌入性影響,因而公共政策執行過程呈現出政治與行政的互動性與嵌入性。“政治勢能”這一概念整合了這三種重要的理論資源,也即政治勢能均能體現這些理論的特性。因而,通過構建“政治勢能”這一概念,可以對中國公共政策執行的特征在一定程度上作出深入闡釋。

二、政策變現的類型比較、案例呈現與變現品質

我們將從實證角度,通過對中國近20年來農村林改政策案例的剖析,展現中國場景下政治勢能與激勵機制強弱不同所構成的不同組合類型所導致的政策變現,以及它在較長時間范圍內的演化變遷。

這里,政策變現將涉及另一變量——激勵機制,它是政策變現的另一個重要因素。在中國的央地關系中,要確保地方政府有效執行上級意志的方式需要設置明確而足夠的激勵機制,從而將國家的目標與地方的利益偏好相吻合,并使地方理性地選擇忠實執行。激勵機制是多向度的,正向激勵是通過增加地方政府在忠實執行中所獲得的收益以致超過執行偏差所得,例如,只要地方政府忠實執行,可能就會有相應的資金和資源向執行單位流入。而負向激勵則是通過增強地方政府在執行偏差所遭受的懲罰超過執行偏差所帶來的收益。正負向激勵的選擇需要仔細斟酌,構建互惠的正向激勵關系是政策變現的重要因素,但對于存在結構性張力的政策(如林改中取消“林業兩金”(22)的政策規定會使林業部門的利益受損),則需要負向激勵對執行者進行監督和懲罰。

政治勢能與激勵機制這兩個變量的組合決定了政策變現的類型。根據政治勢能的高低和激勵機制的強弱二維因素,可以對政策變現力進行理想類型的劃分,如下表所示。



上表可以說明政策變現力在情勢環境中的變動性、政策實現的品質程度以及政策執行過程中所展現的中國特征。根據我們的推論假設,在長時段的過程中,由于政治勢能和激勵機制發生演化,且政策目標的復雜程度和政策過程中相關行動者的互動與博弈,公共政策的變現品質是根據“情勢”而不斷處在變動之中,體現了政治勢能和激勵機制兩者間的耦合度,特別是政治勢能的變化對公共政策變現品質度的影響。在這一過程中,政治勢能行為也可能呈現出非制度性的缺陷。

(一)A 類政策變現(20002003):政治勢能與激勵機制雙弱,政策變現力低

A 類政策變現力是弱政治勢能與弱激勵機制的組合,這類政策的執行效果顯然是最低的。該項政策之所以既缺乏較強的政治勢能,也缺乏必要的激勵機制,是因為制訂該政策的國家部委無法獲得來自黨中央或其所屬的機關部門聯合發文的理由和時機,同時,作為執行該政策的地方政府部門也未能從理念上轉變,重視程度不夠,激勵效果不佳,導致政策執行力弱。在中國林改政策的第一階段(20002003)就是這個政策變現類型的體現。

20世紀80年代我國農村耕地就已經實現“分田到戶”,但是農村大部分的集體林地卻一直沒有實現“分山到戶”的承包責任制,農村集體林地的經營效率低下,農村集體林業發展面臨著體制機制的問題。(23)作為當時主管部門的國家林業部一直試圖推動農村集體林地改革,(24200012月,已更名為國家林業局的林業主管部門選擇福建以省級名義進行林改試點。福建省謹慎地選擇了以武平縣作為實施“集體林地林木產權改革”(25)的試點縣,再施予各縣(市)跟進參與。此次改革以“林業三定”(26)時農戶承包經營的山林為基礎,確權頒證,并發證到戶,整個改革于2003年基本結束。

在政治勢能層面,第一階段的林改政策既沒有“高位推動”的中央文件,也沒有中央領導的批示等高勢能行為,只得到了國家林業局的授權操作,所以福建省內的市、縣地方政府并未予以高度重視和配合,使得此時林改政策的執行力度不夠,執行效果不佳。由于省林業廳相對而言是一個弱勢部門,而林改卻承載經濟、社會、生態多項任務,涉及不同利益主體,需要多個部門配合。試點縣武平的林改執行也只有在該縣萬安鎮捷文村才比較成功,其余各鄉鎮的政策執行普遍存在走過場的問題。

在激勵機制層面,省林業廳里出臺的政策文件只將林改政策執行作為志愿性指標,執行力度并沒有納入當地官員的考核指標,對地方政府在行動偏好上的約束力相當薄弱。激勵機制中所需要的財力資源配備也相對缺乏。

此次林改由于存在可能讓鄉村治理出現新的變數,如原有村集體經營的林地將被“分山到戶”會影響到村財政收入,以及分山過程中難免涉及不同農戶及林業公司的利益,(27)也會影響到地方社會穩定等,導致林改進展并不順利。在政策執行過程中,一些地市要求退出,僅剩的永安市(縣級市)表態愿意跟進參與,(28)省內其余市、縣對林改政策的執行大都抱遲疑和觀望的消極態度。(29

總的來說,這種政策推行不利的狀況在很大程度上源自于這一政策的“政治勢能”不足,導致部門間統籌能力和自上而下地執行強制力都較為薄弱,地方基層官員在政策執行過程中踴躍性不夠。

(二)B類政策變現(20032008):政治勢能漸強與激勵機制仍弱,政策變現力也隨之漸強

B類政治變現力已經有了較強的政治勢能,但強激勵機制不足,不過由于政治勢能漸強,政策變現力也隨之漸強。第二階段(20032008)林改政策執行是這個類型典型的案例。

從政治勢能層面看,2003年后,黨中央提出了“樹立和落實全面發展、協調發展和可持續發展的科學發展觀”。(30)黨中央明確了科學發展觀指導下的重要目標之一是建立資源可持續和環境友好型國家。在這一背景下,中國林業的改革與發展開始進入黨中央的視野。2003年,中共中央、國務院發布了《關于加快林業發展的決定》,(31)在該《決定》第五條提出“深化林業體制改革,增強林業發展活力”(其余是關于加強林業產業發展的部分),使得林業改革的政策政治勢能陡然增強。根據這個《決定》,確定福建、江西兩省作為林改主要試點省份,并分別于2003年、2004年實施農村集體林改。該《決定》從宏觀角度對兩省實行林改的基本格調和路徑進行了清晰的說明,兩省基本上是按照《決定》的精神來設計彼此的林改路線、方針和政策。兩省的省委都分別成立“林改工作領導小組”,以協調一定的財政資源、人力資源和行政權力來推動地方政府執行政策。

在激勵機制層面的經費保障部分,此次林改國家的配套經費并不夠,而是采取兩省自籌,國家補足一些的措施。由于林改是要將“集體山林”分出去,這會影響到村集體財產收入。為補償這部分損失,國家理應下撥相應的補償經費,但實際執行過程中,中央財政只安排了林改的工作經費,這些補償經費并沒有落實到位。從政策變現來說,在第二階段的政策變現力呈現漸強趨勢,以福建省為例,截至200610月,福建全省已完成明晰林地產權面積7549萬畝,占應改革面積的97%;集體商品林地產權已登記面積7511萬畝,占應登記面積的95%。經省市聯合抽查的全省76個縣(區)中,林權申請登記率達95.1%,發證準確率達96%以上。(32

總的來說,第二階段政策變現力漸強主要是因為政治勢能層面的提升。不過,由于強激勵機制沒有顯現,地方政府是有選擇性地執行,加上只在兩省試點,因而政策變現在一定程度上打了折扣。

(三)C類政策變現(20082015):政治勢能與激勵機制雙強,政策變現力高且達到預期

C類政策變現力不僅具有強大的政治勢能,還具有較強的激勵機制,它可以突破政策執行時的層級性障礙和部門間合作困境,修正地方行動者的偏好,使政策落地的各個環節都能高效地運轉起來。第三階段(20082015)的農村林改政策執行便是此類政策變現力的典型案例。具體來看,第三階段的林改又可以分成上半場和下半場兩段,上半場為“主體改革”(20082012),下半場為“深化改革”(20132015)。

1.上半場“主體改革”(20082012

2008年,在兩省林改試點的基礎上,黨中央決定將改革政策在全國范圍內全面推廣實施。2008年上半年,中共中央政治局常務委員會和中央政治局會議先后研究部署推進集體林權制度改革等工作。(33200868日,中共中央、國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》(34)正式頒布,該《意見》是中共中央和國務院聯合發文,具有強大的政治勢能。20096月,首次中央林業工作會議召開,會議強調“集體林權制度改革是農村經營制度的又一重大變革”,(35)這迅速調動起了各省市的執行力度。在“高位推動”下,各省的黨政“一把手”紛紛表態,先后在一年內召開各省的林業工作會議,其中占全國70%的集體林業資源的南方17個省份,全部都是省委書記或省長出席各省的林業工作會議,北方集體林區各省也大都由省委副書記或主管副省長出席工作會議。地方黨委政府迅速調動各種資源實施,采取“五級書記抓林業、五大班子搞林改”的組織形式,全面建立省、市、縣、鄉村五級“工作領導小組”。(36)從政策實施來看可以分為五個層次:第一層次是中央級相關部門,負責全國指導性的林改綱領文件;第二層次是省級相關部門,負責集體林改政策的設計、制定和指導;第三層次是地(市級)和縣級黨委政府,負責貫徹落實集體林改政策,在這個層面上,基本上是逐級學習和貫徹執行相關的中央林改政策;第四和第五層次是鄉(鎮)和村一級,具體負責落實主體改革的內容,扭轉以往有些省份對林改的“冷態度”。由中央發出的自上而下的“勢能”在縣、鄉兩級基層政府官員產生執行政策的積極作用。從中央到各級層面所召開的林業工作會議,以及中央媒體和中央部委領導為林改“造勢”的各類講話中,使用了“情”、“態”、“形”、“走”等字后面加上“勢”字以描述林改事態局面,(37)這足以讓地方官員意識到:需要借“勢”推動政策執行。

第三階段上半場的政策核心主要是圍繞“明晰產權,確權發證”(稱之為“主體改革”)來實施和落地,經過4年時間的主體改革,到2012年底基本確立了農村集體林業產權制度,這一改革為盤活原有的“僵化型”農村集體林業資源,并為構建健康有序的我國林業發展環境提供了先決的條件。據不完全統計,截至201212月,全國確權集體林地27億畝,占集體林地總面積的97.7%;發證面積占確權林地的95.5%8949萬農戶拿到林權證,基本落實了農民家庭承包經營權。(38

2.下半場“深化改革”(20132015

然而,“主體改革”的完成只是山林資源向資本轉換的前提條件,只是林改政策執行的第一步,難啃的第二步是以“推進林業投融資機制改革、優化公共財政投入”的“深化改革”。我們從第一階段到第二階段的林改試點都可以看到其執行難度之大,主要原因在于林業治理政策的執行需要在不同的行政區域、不同的環節(完善林木采伐管理機制、規范林地林木流轉、建立支持集體林發展的公共財政制度、出臺集體林貸款財政貼息政策、構建集體林擔保和林權抵押貸款、推動政策性集體林保險制度、處理農村林業債務、處理涉林矛盾糾紛、維護林區安定穩定)等展開。從體制上看,我國的涉林機構包括林業、環保、農業、財政、發改、國土、檔案等,分別承擔著與林業有關的行業分類管理職能,不同職能口主管領導需要以特定形式進行協調。

在需要深化改革的關鍵時間點——201211月,黨的十八大提出“建設生態文明,是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”。(39)在此次會議上通過的《中國共產黨章程(修正案)》中,將“生態文明建設”寫進黨章,“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”、“樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念”等被提出;強調必須按照中國特色社會主義事業總體布局,全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設。在“勢之使然”下,2013年中央一號文件明確提出,要深化集體林權制度改革,提高林權證發證率和到戶率。這對地方和部門的執行深化改革政策的部分起到了至關重要的作用,很多地方的“一把手”都表示要身體力行,踐行生態文明理念,進一步深化集體林權制度改革,各地各部門相繼出臺深化林改的政策,快速形成了政策群。(40

在激勵機制方面,黨的十八大后的各項公共政策普遍都附有各種資金保障。尤其是國家加大公共財政對林業與林區的扶持力度,發揮公共財政的杠桿效應和乘數效應,成為推動國家實現綠色發展的重要動力。國家加強對林區基礎設施的建設、對林下經濟的扶持以及對林業技術服務的資金保障。在中央財政的支持下,地方政府實施了長期而穩定的財政投入機制,多方位多層次地籌集財政支林資金,通過政策性貸款有效解決了集體林權抵押融資困境的問題,各級政府在林業投入的比重顯著增加,并加大了公共財政對偏遠山區的財政扶持。(41)在負向激勵機制方面,則推出“一票否決”考核制度,對林改政策執行情況進行考核,考核結果作為各級黨政領導干部升遷評價的重要依據,對成績突出的地方黨委政府進行表揚獎勵,對失職失責則嚴肅問責。

3.林改成績斐然

第三階段(20082015)的林改政策取得了很好的績效,農村集體林業建設出現了煥然一新的面貌。具體表現在:一是“難啃的硬骨頭”得以解決,修訂了相關法律法規,從制度的層面破解制約農村集體林抵押貸款擔保和政策性森林保險的“枷鎖”。二是加強與林業產業發展所匹配的各類形式多樣、產權多元化的林業貸款擔保機構建設。三是有效地統籌城鄉和東西部協調發展。與此同時公共財政對林業的支持發展結合農村綜合改革扶貧開發等政策,實行資源整合,形成林業與林農內生性的增長機制。四是隨著改革不斷推進和深化,集體林業作為“沉睡的資產”被逐步喚醒,林業經濟發展的同時生態效益不斷顯現,基本實現了“林農增收、資源增長、生態良好及林區和諧”的目標。(42

總的來說,第三階段的林改政策變現模式表現為政治勢能與激勵機制的雙強。特別是第三階段的下半場——“深化林改”政策在黨的十八大提出“生態文明建設”、“美麗中國”、“綠水青山就是金山銀山”和“綠色發展理念”的背景下,使得林改政策附有的“政治勢能”上升到構建中國特色社會主義生態文明的高度。各省黨委都先后召開省委常委會比照研究落實;林改政策雖然仍在政府的條塊結構中運行,但已經高度嵌入到具有高勢能的執政黨政治體系內。林改中“黨的領導在場”增強了政策變現力,使政策執行過程迅速且有效。

(四)D類政策變現(20162018):政治勢能趨弱與較強激勵機制組合,但政策變現已經制度化,回歸常態,維持在高位盤整

D類政策變現屬于弱政治勢能與強激勵機制的組合。這類公共政策一般由國務院辦公廳出臺,沒有采取與黨中央辦公廳聯合發文,政策所依附的“政治勢能”一般。這類政策會給地方政府帶來一定的配套資金和資源及“政策特區”。因此,其實施會對地方政府執行政策產生一定的激勵作用。中國農村林改的第四階段(20162018)就是D類政策變現的體現。

就政治勢能層面而言,在第三階段林改的主體改革和深化改革后,無須再次以黨中央的名義出臺新的林改指導意見,因此只是由國務院辦公廳下發林改指導意見。201611月,國務院辦公廳簽發了《關于完善集體林權制度的意見》。

就激勵機制層面來說,國務院辦公廳出臺的這份《意見》含有提供資金、項目、人員、技術等方面支持。(43)同時,這份政策文件也批準了國家林業局提出的“集體林業綜合改革試驗示范區”(以下簡稱“試驗區”)的方案,按規定,入選為試驗區的縣市可得到優惠政策,如林業補貼政策、政策性貸款、信貸融資、林權抵押貸款。(44

總的來說,這份由國務院辦公廳為發文單位的政策文件雖然政治勢能不是最高,但亦因帶有“政策特區”的激勵機制也取得了一定的成效。(45D類政策變現雖然不會像第三階段有很強的動力,但業已形成慣性和制度化,可以繼續維持在高位盤整。

上述以林改政策為例,系統展示了長時段視野中公共政策變現ABCD四個類型的更迭與政策執行的變化。在此政策變現過程中兩大核心變量——政治勢能和激勵機制的變化,塑造了某個特定階段的政治變現類型,繼而展現了不同程度的政策變現品質(見圖2)。



2表明,中國近20年林改政策呈現出四個階段其特征如下:第一階段,政治勢能弱—激勵機制弱,政策變現力低且梗阻重重,呈現中央不夠重視、地方難突破的局面;第二階段,政治勢能強—激勵機制弱,政治勢能加強,政策變現力明顯增強但未及預期,呈現中央重視、地方執行但配套激勵不足的局面;第三階段,政治勢能強—激勵機制強,特別是2012年黨的十八大后將生態文明建設放在突出的地位,并融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,呈現出中央全面重視、地方積極執行的局面,政策變現力高漲且達到預期;第四階段,政治勢能弱—激勵機制強,隨著政策重要性退潮,政治勢能隨之降級,政策變現回歸常態,但業已形成慣性和制度化,可以繼續維持在高位盤整。

三、中國公共政策變現中的政治勢能與良性落地

在上述中國近20年農村林改政策案例中,我們發現相關重要政策文件《林木和林地權屬登記管理辦法》(200012月)、《關于加快林業發展的決定》(20036月)、《關于全面推進集體林權制度改革的意見》(20086月)、《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》(黨的十八大報告,201211月)和《關于完善集體林權制度的意見》(201611月),等等,發文單位涉及國家林業局、國務院、中共中央、國務院辦公廳等。發文主體的不同位階對應了不同的政治勢能,是促使農村林改政策執行力突然變化的主要動因,進一步印證了中國公共政策變現中存在的政治勢能因素及其所蘊含的能量的強弱。在政策發布、實施過程中,國家部委會以政治勢能為觸媒推動政策執行,而地方政府會根據政治勢能高低作出策略性調整。

(一)政治勢能是中國特色社會主義制度賦予政策執行的內在特征

中西方政府在解決政策執行的“跨部門利益”和“層級性問題”的“碎片化”過程中,會采取不同的政策工具。因為要受到所處的政治制度、自身的政府組織結構、權力格局、政治—行政文化、績效評估、問責制度、官員個人特質和地方政治環境等困素的影響。在西方國家一般是采用如部際委員會、局際合作機構、 府際委員會、聯合小組、特別工作小組、高層網絡組或項目、政府理事會等。(46)但西方國家管用的政策工具,在中國不一定行得通。對于中國來說,有時需要運用“政治勢能”這一政策工具來解決跨層級(中央—地方)、跨領域、跨部門的合作困境,達成政策執行各主體的整合和協調。

學界一般用理性選擇理論來解釋跨部門機關和層級性地方政府的政策執行行為,但這種解釋搬用利益主導模式而過于表面化。我們要從中國的政治文化背景中去分析“政治勢能”的發生機制,這里我們將通過圖3來進一步理解“政治勢能”。大體來看,它從出場到產生作用一般要經過五個層次。

第一層為“趨勢”,即實施某一項公共政策的“政治勢能”氛圍有不斷增強的趨勢。就生態與資源類型公共政策領域來說,進入21世紀后,從“可持續發展”、“科學發展觀”到“生態文明建設” 再到“五大發展理念”等宏大目標氛圍不斷累積,成為該類公共政策文件出臺的背景或依據。以近20年林改政策出臺為例,近些年之所以林改取得卓越成效,不容忽視的是國際國內關于林業改革的形勢已經形成,如全球氣候變化、生態文明建設和綠色發展的需要、農村土地改革勢在必行和耕地改革延伸到林地改革的時機已到等。這在政策文件中的“第一部分”一般會有專段說明意義,并將黨的最高領導人的講話原文吸納到政策文本里,作為政策實施的根本指針。

第二層為“權勢”,指權力的影響力或者說是實施公共政策的領導權,根據憲法序言確立的“堅持中國共產黨的領導”原則,中國共產黨在整個國家政治生活中居于領導地位。它包含兩個方面的內容,一是政策發文單位的不同位階可展示出不同的政策勢能。例如由中共中央、國務院名義發文,或中辦、國辦名義發文,或與相應中央部委聯合發文,抑或部門自行發文,都蘊藏著不同的“權勢”。如果國家部委能爭取到和黨中央的部委聯合發文,就具備了較高的“權勢”位價。二是成立“工作領導小組”。以林改政策為例,就需要成立林改專門領導機構,堅持黨的“一把手”負責制。這個時候中辦國辦可能會聯合下文“關于成立某某工作領導小組的通知”。各權力層級會依次相繼成立,如在省級,成立省委書記任第一組長,省長任組長,省委副書記、省委常委、副省長任副組長,林業、公安、司法、財政等有關廳局長任組員的集體林權制度改革工作領導小組,并設立一個省林權制度改革辦公室,抽調若干有工作經驗的同志組成工作專班。各市、縣、鄉(鎮)、村也相應成立以書記、支書為組長的林改領導小組,形成“一把手”親自抓、分管領導具體抓、相關部門合力抓的權力機制,呈現出明顯的權威性和強制性。

第三層是聲勢、造勢,這是一種情境動員。當林改執行的具體政策下達后,中央媒體會密集地展開宣傳攻勢,相關中央國家各部委領導人會有重要講話,形成“影響深遠、意義重要”的陣勢,這就是中國公共政策執行的“宣傳發動階段”。這是政策執行的中國特色之一,即充分利用宣傳工具,制造輿論優勢。在中國,實行的是“黨管宣傳”這一宣傳體制,黨的各級宣傳機構會配合林改政策的執行機構(主要是林業部門),通過宣傳、座談和聽證等方式,促使干群從思想上接受新政策。

第四層為“概化信念”(generalized beliefs),(47)這是指由于公共政策傳播后所形成的觀念共識。以林改政策為例,在政策頒布初期,不少地方的基層干部怕毀了林子、怕惹麻煩、怕斷了集體財路,林業職工顧慮“兩金”減免后工資沒有來源、經費沒有保障,部分林農擔心改革會出現“推倒重來”,剝奪他們的現存利益,等等。但廣大干部職工在通過學習領悟相關文件的精神后,統一了思想,形成了共識,如林改是為了建設生態文明和綠化國土,需要用新一輪林權制度改革來適應社會主義市場經濟。同時,通過制訂政策的激勵機制觸發了利益選擇,調動了基層干部的積極性。這種“勢態”必然調動各級干部參與的熱情,并因責任感而強化改革的信念和決心。

第五層為借勢做事。經過四個層次“勢能”的累積后,全社會上下已形成強大的氛圍,從而快速地開啟政策執行的窗口。第五層次能對逆勢而行者起著阻遏,而對順勢而行者則起加速作用,改變政策執行過程的速率,觸發和增強跨部門合作機關及地方政府的政策執行力。



3的“政策勢能”分層示意圖可以展現中國公共政策執行者的政治邏輯。它強調的是在“中國共產黨領導國家”這樣一個中國特色社會主義場域中,由執政黨和國家所釋放出來的政治信號和能量。這種自上而下的政治勢能可以調動執行者的注意力和重視程度,有效推動資源的集中和政策的有效執行。它具有以下幾個方面的特征。

第一,政治勢能并非政策執行者的主觀認知,而是事實存在的。它可以通過發文單位、正式文件以及“黨的領導在場”等主導元素顯示出來。執行者通過對這些元素的分析來感知公共政策政治勢能的高低。這表明,中國公共政策執行并不僅僅是技術性、操作性的管理過程,還嵌入到“講政治”的政治體制之中。當“講政治”延展、投射到公共政策過程時,它就會通過一定的形式、信號或表征進入到政策過程,能夠很快為身處其中的地方官員所察覺和識別。識別公共政策中的政治元素,最典型的就是紅頭文件的“勢能”,它是公共政策的文本載體,政治領導層的意志需要通過政策文件而得到宣示、展現和落實。“在我國,上至中共中央、國務院,下到省級黨委、政府,以及最基層的鄉鎮和街道等,都有權發紅頭文件。但因簽發部門的不同,這些文件的內容和作用,會有很大差別。”(48)在中國的黨政體系中,即使在同一行政層級的黨政部門,它們所簽發政策文件的政治勢能也是有所不同的,一般而言,黨中央部門牽頭出臺的政策“政治勢能”最大。國務院系統部門間相對存在強勢部委和弱勢部委,但只要弱勢部委能與黨中央的部委聯合發文,其政策的政治勢能就會得到增強。

第二,導入特定的政治話語和政治理念進入其政策文本,都可提示其政策的性質、深淺、取向及重要性。客觀地說,什么樣的用語和表述、判斷能夠進入以黨中央名義發布的政策文件里并不是隨意之事,而是一種非常重要的政治安排。(49)如果這類用語或表述進入到以黨中央名義發布的政策文件里,就能夠觸發各級官員的看齊緊跟的政治意識,進而誘發或催化他們政策執行的力度和強度。如黨代會“中心工作”的表述、黨的最高領導人的講話、黨的各類政策文件“硬指標”(如一票否決)的提示等,都成為顯示政治勢能重要性和優先性的“信號燈”。在很多情況下,處在同一種政治文化中的跨部門執行機關或地方政府也會主動增添政治勢能來表現自己的政治正確的完美執行,以促成政策變現。地方政府則會根據政治勢能高低作出相應的策略調整。

第三,高政治勢能的政策需要成立執行這一政策的“黨領導小組”。它是一種極為重要的手段。中國共產黨作為核心能動者,具有核心的政治權力,政策執行者若依靠黨委支持,將有利于整合各方資源。被認定為“高位推動”的公共政策需要在執行中成立任務型的“工作領導小組”形式,由黨政機構負責人組成,通過其進行不同部門間的協調溝通、下情上達和監督政策執行等功能。

在進入21世紀之后,為了應對復雜繁多的社會政治經濟事務,實現改革和發展的多重目標,國家機關的職能部門迫切需要一場“執行力革命”來解決政策執行中的各種梗阻問題。因此,黨的十八大后,在一些事關全局性重要議題上,需要以“黨的全面領導”來突破官僚制的程序僵化和形式主義的頑疾,化解公共政策多屬性(50)和層級性(51)的矛盾。因此,國家部委的政策制定者往往會在專業化的政策中附加政治勢能,并以此為觸媒,將公共政策快速地執行。一旦某項公共政策被要求“講政治”,那么它就具備“強政治勢能”,高于一般部門出臺的文件,牽頭部門還可以要求設立“黨領導小組”以推動政策執行。

(二)“政治勢能”行為的制度化與中國公共政策的良性落地

應當看到,在一定意義上,具有中國特征的公共政策“政治勢能”是屬于非制度化的政治信號,雖然能促成地方官員以“講政治”為觸媒來推動公共政策的變現,但也不同程度地存在如下問題。

首先,從政策制定的科學性來看,附有政治勢能的政策追求內容宏觀,立意高遠,但對政策執行的技術性和專業性細節描述較少,政策行文中較多使用“鼓勵、支持”這類話語,對于如何具體操作,政策文件并沒有詳細展開。按照政策起草的特點,大部分的政策文件是由職能部門的中層領導起草制定,而他們往往花較長篇幅強調政策的政治勢能,而對于需要具備哪些條件、是否具有穩定的預期、執行過程是否科學合理、是否遵循市場規律、是否符合法治原則等較少考量和闡釋。

其次,頻繁采用高壓的政治勢能,會在一定程度上導致忽視或替代體制常規化、制度化建設,這只能治標不能治本,很難實現長效的治理績效。一旦高政治勢能的公共政策出現極化現象,在面臨重要決策時,原來存在于體制中的“唯權是瞻”現象也跟著極化,信息傳遞被阻滯,從而導致“坐等上令”情況出現。例如,即使明知有事關重大的政策應執行,但相關地方政府依然無動于衷,要坐等上級或同級領導親自批示后,才會重視執行,并把這變成對領導表忠的一個途徑,這肯定就會與原來的政策目標相脫離。

最后,高政治勢能的公共政策往往被理解成為“上級制定、下級執行”,造成上下級政策交流不足,缺乏實踐性。例如,一些地方不敢對政策作因地制宜的轉變,并且逐級效仿,演變成誰也不敢對上級政府制訂的政策提出建設性意見。因此,高政治勢能的政策變現優勢就有可能發揮不出來。

因此,為避免出現以上情況,政治勢能行為可通過三個途徑來實現制度化:一是通過“黨的領導”的制度化。因為作為基本原則的黨的領導需要具體化,重大領導行為需要制度化。制度化中包括對部分重要執政行為的法制化。全面依法治國的提出,客觀上要求將“黨的領導”具體化和制度化。在制度建設中,需要將理念上的“黨的領導”轉化為更為具體的“依法執政”。在頒布“意見”、“通知”、“條例”等附有高政治勢能的公共政策時,也要對黨規黨法的制定原則、權限、程序作出明確的規定。正如有學者所言:“創設一套制度化規范化的領導體系,是改革開放40 年后提出的又一個重大課題”。(52)二是仍然要尊重地方自主性。“控制與治理悖論”是中央集權體制常見的困境,這一困局可以通過地方自主性來實現有效治理。這就要求地方政府在地方治理時,結合當地的現實情況,在處理與中央、市場、社會的關系時能獨立、能動地處理問題。概括地說,基層官員并不是中央政策職能的“復印機”,而是有能力對政策在地方的實施作出控制和選擇的。例如,近年來林改政策變現的成功是遵循著“統一指導、具體實施、各顯其能”的運行邏輯,并非機械式地執行。地方政府、部門的主觀能動性在其中也發揮著作用,它們會根據自身情況去整合、協調各種關系,最終實現目標。三是將高勢能公共政策嵌入于科層的常規政策執行體系之中,使其構建新的常規化運作(執行主體、執行機制、執行模式、分工與專業化),并與“制度化”的公共管理體制進行整合,使之融入現代國家政權建設的結構化過程。

需要指出的是,雖然本文論述的核心概念是“政治勢能”,但在政策變現中也要重視激勵機制這一輔助性的變量。40多年的改革開放使我國國家財政實力大幅增強,為政策變現的激勵機制提供了厚實的基礎,各項公共政策普遍都附有各種政策保障(主要是資金保障),充盈的財政資金將政策擴展至以往國家能力未盡之域,如果有制度化的政治勢能協助,亦可助力中國公共政策的良性落地(詳見圖4)。



結語

綜上,本文以中國近20年農村林改政策為例,討論了林改政策變現類型的更迭演進,提示了影響林改政策變現的幾個因素,特別是提出“政治勢能”的概念,嘗試去展現政策過程背后的政治邏輯。事實上,除林改政策外,中國的不少公共政策執行均不同程度具有這個特質:當弱政治勢能—弱激勵機制模式主導時,政策變現力低,呈現出如果中央不重視、地方就難突破的局面。而當政治勢能加強時,強政治勢能—弱激勵機制模式形成,政策變現力明顯增強,呈現出中央重視、地方執行但配套激勵不足的局面。隨著強政治勢能—強激勵機制模式凸顯,政策變現力高漲且達成預期,呈現出中央全面重視、地方積極執行的局面。隨著主體任務的終結,政治勢能隨之降級,但由于強激勵機制的持續,蛻變為弱政治勢能—強激勵機制模式,政策變現回歸常態。政治勢能并非抽象、模糊的主觀認知,而是在組織架構、正式文件的內容甚至是儀式性象征中均有顯示。附有政治勢能的公共政策,往往帶有高于一般部門或層級利益的屬性,能夠通過黨的層面的操作達成政策執行各主體的整合和協調。在林改“主體改革”和“深化改革”案例中,促使各省積極響應的兩個關鍵節點是2008年中央政治局會議上作出的全面推進集體林權制度改革的決定和2012年黨的十八大提出“生態文明建設”、“美麗中國”的決定。這類黨政聯合發文、組建領導小組進行高位推動的政策執行模式在中國公共政策場域中經常可見。

隨著新時代國家的快速發展,政府在制定和實施公共政策的過程中面臨諸多變量,開展公共政策體系化建設,努力提高政策執行力顯得尤為關鍵。在中國公共政策的生產過程中,既要憑借附帶政治方向和政治立場的政治勢能以提高公共政策執行的效率,彌補傳統官僚制方式經由論證、決策、審批、財政撥付等復雜環節的不足;但也需要有穩定的公共政策程序,以及技術性、專業化的政策手段和政策過程,并尊重地方自主性。因此,從國家層面出臺規范公共政策決策和執行程序的專項法規應提上日程。本文基于中國近20年林改政策的案例研究,對中國公共政策執行中的政治因素進行了嘗試性探索和解釋,提出了“政治勢能”的概念,試圖解釋政策執行中政治因素與政策變現之間的邏輯關系和機制,有助于我們對發端于西方的公共政策理論作出一個具有中國風格的知識回應。當然,需要注意的是,幾乎沒有任何一個概念或理論框架能夠一勞永逸地解釋并破解中國公共政策執行中的問題。在中國現代國家的發展進程中,公共政策理論與實踐的探索依然在路上,這需要每一位有時代感和學術使命感的公共管理學和政治學工作者的不懈付出與努力開拓。


注釋:

[1]德懷特·沃爾多:《行政國家:美國公共行政的政治理論研究》,顏昌武譯,北京:中央編譯出版社,2017年,第157頁。

[2]參見A.Mertha,“Fragmented Authoritarianism 2.0Political Pluralization in the Chinese Policy Progress,” The China Quarteryvol.2002009pp.995-1012.

[3]參見J.DuckettThe Entrepreneurial State in ChinaReal Estate and Commerce Departments in Reform Era TianjinLondonRoutledge2006pp.3-14M.PeiChinas Trapped TransitionCambridgeHarvard University Press2006pp.33-44;郁建興、高翔:《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》,《中國社會科學》2012年第5期。

[4]竺乾威:《地方政府的政策執行行為分析:以“拉閘限電”為例》,《西安交通大學學報》2012年第2期。

[5]Kevin J.O’Brien and Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China” Comparative Politicsvol.31no.21999pp.167-186.

[6]林梅:《環境政策實施機制研究——一個制度分析框架》,《社會學研究》2003年第1期。

[7]陳玲、薛瀾:《“執行軟約束”是如何產生的?——揭開中國核電謎局背后的政策博弈》,《國際經濟評論》2011年第2期。

[8]周雪光、練宏:《中國政府的治理模式:一個“控制權”理論》,《社會學研究》2012年第5期。

[9]周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》,《社會學研究》2008年第6期。

[10]參見龔虹波:《政府改革政策的執行理論研究:以寧波市行政審批制度改革為例(19992013)》,北京:中國社會科學出版社,2013年。

[11]R.Matland,“Synthesizing the Implementation LiteratureThe Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation” Journal of Public Administration Research and Theoryvol.5no.21995pp.145-174.

[12]胡業飛、崔楊楊:《模糊政策的政策執行研究——以中國社會化養老政策為例》,《公共管理學報》2015年第2期。

[13]行政—政治互嵌理論認為“政治與行政是不可分離”的,且交織相嵌,注重政治因素的“行政即政治”。參見德懷特·沃爾多:《行政國家:美國公共行政的政治理論研究》。

[14]參見孫學玉:《走出困惑:關于行政概念的再思與再認》,《江蘇社會科學》1999年第6期。

[15]參見賀東航、孔繁斌:《公共政策執行的中國經驗》,《中國社會科學》2011年第5期。

[16]“高位推動”是具有中國特色的中國共產黨主導下的公共政策執行機制,運用黨的權威來實現公共政策的有效執行,省、市、縣、鄉、村的“五級書記”一起抓,并成立“黨領導小組”以凸顯中國共產黨關于社會、政治、經濟、生態以及民生的理念。

[17]參見薛瀾、趙靜:《轉型期公共政策過程的適應性改革及局限》,《中國社會科學》2017年第9期。

[18]參見寧騷主編:《公共政策》,北京:高等教育出版社,2000年,第297305頁。

[19]參見廖曉明、賈清萍、黃毅峰:《公共政策執行中的政治因素分析》,《江漢論壇》2005年第11期。

[20]謝志華:《資產的本質是變現能力》,《財務與會計》2006年第10期。

[21]參見賀東航、孔繁斌:《公共政策執行的中國經驗》,《中國社會科學》2011年第5期。

[22]“林業兩金”是指“育林基金”和“維持簡單再生產費用”。原本的征收標準是20%,如果減免,林業部門將由此形成很大的經費缺口,這對林業部門來說是一場“自我革命”。因此,為了確保“兩金”減免政策的落實,在集體林權制度改革政策內容中設置了負向激勵。

[23]20世紀90年代,由于集體林地區自然、社會條件各異,政府還沒有將承包權真正推進到集體林地家庭經營。參見賀東航、朱冬亮:《林地改革的演變軌跡與制度績效——農村集體林權制度改革30年》,徐勇主編:《中國農村研究》2008年卷(上),北京:中國社會科學出版社,2009年。

[24]早在20世紀90年代初,林業部就將福建三明市確立為全國南方集體林區改革試驗區,創造了“分股不分山、分利不分林”的林業股份合作制。

[25]早期這項政策并未被稱為“集體林權制度改革”,而是稱為“集體林地林木產權改革”。

[26]1981年38日,《中共中央、國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》頒發。(參見http//www.forestry.gov.cn/main/4814/content-801605.html2018925日)從當年6月起,全國農村進行以“穩定山林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”的林業“三定”改革。

[27]福建省在20世紀80年代林業“三定”后,大部分農村地區采取了村集體統一經營,但一些擁有所有權的村集體再將林地流轉給某些林木業公司(有地方國營,也有私營),形成了復雜利益的產權結構。

[28]《黃建興廳長講話材料選編(20022008)》,華中師范大學中國農村林業改革發展基地,20085月印刷(未公開出版資料)。

[29]《黃建興廳長講話材料選編(20022008)》,華中師范大學中國農村林業改革發展基地,20085月印刷(未公開出版資料)。

[30]中共中央文獻研究室編:《十六大以來重要文獻選編》(上),北京:中央文獻出版社,2005年,第483頁。

[31]2003年625日,中央發布《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》,將林業改革提升到新的高度,參見http//www.forestry.gov.cn/portal/xby/s/1277/content-126964.html2018826日。

[32]朱冬亮、賀東航:《新集體林權制度改革與農民利益表達——福建將樂縣調查》,上海:上海人民出版社,2010年,第91頁。

[33]參見周強:《全面推進集體林權制度改革》,《湖南林業》2008年第12期。

[34]《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》,200868日,http//www.gov.cn/gongbao/content/2008/content_1057276.htm2018920日。

[35]《中央林業工作會議在京召開溫家寶發表重要講話》,2009624日,http//cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/9530784.html2018925日。

[36]賈治邦:《國務院關于集體林權制度改革工作情況的報告——2011420日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上》,2011420日,http//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2011-04/21/content_1652554.htm2018925日。

[37]參見溫家寶:《高度重視林業的改革和發展》,《求是》2009年第16期。

[38]劉天蓉:《全國97.7%的集體林地實現確權》,《紙和造紙》2013年第1期。

[39]胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告(2012118日)》,北京:人民出版社,2012年,第39頁。

[40]例如,財政部出臺了《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》和《育林基金征收使用管理辦法》;保監會出臺了《關于做好森林保險試點工作有關事項的通知》;中國人民銀行、財政部、銀監會、保監會和林業局出臺《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》;最高人民法院出臺了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》;國家檔案局聯合國家林業局制定頒布了《關于加強集體林權制度改革檔案工作的意見》。

[41]張蕾、黃雪麗:《深化集體林權制度改革的成效、問題與建議》,《西北農林科技大學學報》2016年第4期。

[42]張蕾、黃雪麗:《深化集體林權制度改革的成效、問題與建議》,《西北農林科技大學學報》2016年第4期。

[43]參見《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》,20161125日,http//www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/25/content_5137532.htm2018826日。

[44]《意見》規定:國家林業局重大工程項目、財政補貼政策向承擔相應試驗示范任務的試驗區傾斜,各試驗示范區可同等條件下優先承擔農業綜合開發林業項目、享受林業貸款貼息補貼。

[45]詹學齊、潘子凡、黃尚才:《堅持實踐探索推進集體林業綜合改革試驗示范區建設》,《林業經濟》2016年第1期。

[46]參見孫迎春:《國外政府跨部門合作機制的探索與研究》,《中國行政管理》2010年第7期;孫迎春:《國外政府跨部門協同機制及其對中國的啟示》,《行政管理改革》2013年第10期。

[47]參見N.J.SmelserTheory of Collective BehaviorNew YorkFree Press1962.

[48]毛予菲:《紅頭文件里的治國密碼》,《環球人物》2014年第22期。

[49]景躍進:《從“社會管理”到“社會治理”——學習十八屆三中全會〈決定〉有感》,《華中科技大學學報》2014年第3期。

[50]“政策的多屬性”是指重大公共政策往往擁有一個以上的目標,即目標群,這些目標分別指向政府不同的職能部門,需要它們之間的協同和配合,從而形成了多元參與者的復雜網絡關系,這種多屬性反映了中國政策執行網絡中的“塊塊”特征。

[51]“政策的層級性”是指政策目標在中央和地方呈現出不同的特征。中央目標往往具有指導性和整體性,而地方政府則根據自身的偏好和行為能力的強弱顯現出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標,而且,這種層級性反映了中國公共政策執行網絡中的“條條”特征。

[52]桑玉成:《著力推進黨領導一切原則下的黨政領導制度化規范化建設》,《探索與爭鳴》2019年第2期。

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