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德國、日本、中國臺灣地區多功能土地整治的經驗與啟示

作者:吳詩嫚 葉艷妹 林耀奔  責任編輯:于佳佳  信息來源:《華中農業大學學報(社會科學版)》2019年第3期  發布時間:2019-06-09  瀏覽次數: 205

【摘 要】實現土地的綜合發展是土地整治事業的終極目標。采用文獻研究、比較分析和系統分析方法分析德國、日本、中國臺灣地區多功能土地整治的特點與經驗,探求適應新時期中國社會經濟發展的土地整治新路徑。結果表明,德國注重景觀與生態保護的綜合性整治,日本重視居住空間與農業用地共生,中國臺灣地區聚焦優化農村生產、生活和生態“三生”條件。結合中國政策背景和土地基本國情,得出以下啟示:應健全法律制度,實現土地整治的規范化管理;強化景觀生態保護,促進人與自然和諧共生;改善農村“三生”條件,促進鄉村振興與發展;關注人的需要和公平正義,構建城鄉等值的生活條件。

【關鍵詞】土地整治;多功能;德國;日本;中國臺灣地區


土地整治是構建“山水林田湖草生命共同體”的重要途徑,也是實現鄉村振興戰略下美麗中國建設的必然選擇。然而,傳統的土地整治聚焦于經濟效益,以增加耕地面積為主要目標,整治對象以“田水路林村”中的單一對象為主,整治技術過分追求硬質空間要素的配置和施工技術,直接導致區域土地系統功能降低或退化,難以滿足當前中國鄉村振興、糧食安全、美麗村莊建設和優秀傳統文化傳承等戰略發展的現實需求[12]

農村土地是中華文化的淵源,農耕文明的重要載體。國土綜合整治提出了由注重耕地數量向提高耕地質量、推進鄉村振興、保護景觀生態與文化傳承的多目標新要求。因此,土地整治的發展趨勢是向土地多種功能的發展轉變。發達國家和地區就土地整治中農村發展、生態保護、景觀功能恢復等問題,在農田防護與綠色產業發展、農村社區規劃、水土保持與景觀恢復及生態環境效應等方面的研究已經成熟,同時強調生物多樣性維持、文化景觀保護與傳承等土地多種功能的累加和遞進。

目前,中國土地整治由重視土地的數量與空間管制向質量管控和功能保護過渡,以經濟開發為重點向生產集約、生活提質、生態改善的“三生”目標遞進,由單一國土開發向建設“山水林田湖草生命共同體”綜合治理轉變,以求最大限度和持續不斷地發揮土地總體功能。因此,發達國家和地區多功能土地整治的成功經驗,對于更好地謀求中國土地整治的發展之道,實現鄉村振興戰略具有重要的理論價值及現實意義。

一、土地整治的發展歷程

世界上一些國家和地區的土地整治工作實施效果較好,積累了豐富的經驗,例如德國、荷蘭、美國、日本、韓國以及中國臺灣地區等。歸納而言,其土地整治的發展主要經歷了四個階段[34567891011],見表1

第一階段是以治理細碎化為目標的權屬調整階段。由于土地私有和繼承的不斷分割,農地破碎、零散,降低了利用效率。這一時期的土地整治主要通過有組織、有規劃地交換土地、歸并地塊、調整權屬,將原來不適于耕種的農地規劃成一定的標準地塊,治理細碎化,增加耕地面積。

第二階段是以提高農地生產效率為目標的設施改良階段。這一時期的土地整治主要在治理細碎化的基礎上,配合農水路等基礎設施建設,使農田更適合耕作管理和機械化經營。特別是二戰后,為了盡快扭轉經濟秩序的癱瘓狀態,緩解匱乏的食物供應,農業發展被置于突出地位。此階段的土地整治強調農地的生產功能,為了增加耕地面積,大量砍伐生態防護林;擴建灌排水渠道,損害河域景觀,直接導致項目區的生態環境的破壞。

第三階段是以促進農地集約化利用為目標的綜合整治階段。隨著城市化進程的加速,農村人口外流嚴重,村莊凋敝衰退。為了促進城市和農村地區經濟社會的均衡發展,土地整治的內涵與功能逐步擴大,增加了村鎮改造的內容,以促進農地合理與集約利用。

第四階段是以體現土地多功能融合為目標的綜合發展階段。由于早期土地整治缺乏生態理念,各地區社會、經濟、生態的系統平衡被破壞,這一時期的土地整治轉變為生產、生活和生態的全面改善,實現鄉村全面振興與發展,在世界范圍內成為人們利用與保護土地資源的重要途徑。


1發達國家和地區土地整理的發展階段



可見,建設“山水林田湖草生命共同體”,最重要的基礎和保障是實現土地整治的綜合發展[3]。由于篇幅原因,本文選取德國、日本、中國臺灣地區作為研究對象。德國開展土地整理時間最早、效果較好,在以農村創造與城鄉等值的發展條件為理念,進行景觀保持及生態保護、村莊革新、農村振興等方面具有獨特的經驗。日本和中國都屬于人多地少的國家。日本作為亞洲土地整理的先導者,在有限的土地面積上以較小的用地代價獲得了較快的經濟發展,不僅有效保護了耕地,更為城市發展提供了用地保障。中國臺灣地區農地重劃事業為充分保護耕地、促進農村社區發展、保護生態環境發揮了基礎性作用,成為中國臺灣地區經濟發展的重要助力之一。借鑒和學習這些國家和地區多功能土地整治的成功經驗,無疑會增進認識、拓寬視野,更有利于完善當前的制度、改進今后的做法。

二、德國、日本、中國臺灣地區多功能土地整治的特點和經驗

1.德國多功能土地整理的特點和經驗

1)德國土地整理的功能演變經歷了四個發展階段,見表2。德國國土面積一半以上為農業生產用地,主要以旱地和水澆地為主,早在16世紀中葉便率先開展土地整理,其初始功能是調整農用地的地塊結構,以改變私有制和繼承法導致農地無限制細分和無效率占有。此階段土地整理僅有農地合并與產權調整和田間道路設置等簡單措施。

為了增加戰后糧食產量,1953年德國頒布世界上第一部《土地整理法》,農業發展被置于重要地位。經濟實力雄厚的農場主收購破產農民的土地,通過土地整理將土地集中,以擴大生產規模并滿足戰后糧食需求。此階段一味重視農地經濟功能,對項目區生態環境造成了損害。

為了治理農地掠奪性開發的負面影響,1976年德國《土地整理法》進行了第一次修訂[5],增加了改善人們生存環境的內容。鄉村景觀規劃被納入土地整理的強制性程序,增加了土地整理的環境承載力評價、挖掘鄉村地域和文化資源、彌補戰后村莊重建的資源損失等內容。

為了改善城市化進程中鄉村衰敗現象,1982年《土地整理法》進行了第二次修訂,新增村莊改造內容,實現村莊的經濟、社會、生態環境、歷史文化功能。土地整理逐漸成為越來越多鄉村實施其發展計劃的重要途徑[56]1994年《土地整理法》進行了第三次修訂,增加了市地整理的內容,有效推動了城市更新與可持續發展[89]


2德國土地整理的措施與功能



2)德國多功能土地整理的特點是在完善的法律保障和現代整治技術的支撐下,以農村地區振興與發展為重點,重視自然景觀保護的綜合性、區域可持續性。(1)具有完善法律體系的保障。德國土地整理的法律體系具有時效性強、體系完整、權能完善的特點。為了適應社會經濟的變化,《土地整理法》從頒布到多次修訂,注重單一關注農業生產目標向農村綜合發展延伸;一系列與土地整理相關法律,如《空間規劃法》《德國聯邦自然保護和景觀保存法》《法蘭克福地產整理法》《不動產市場價值評估法》《聯邦建筑法》和《建筑法典》的頒布,使土地整理的法律體系更系統;為了實現法律權能的完善,政府從程序、組織、技術和特殊事項各方面對土地整理全過程進行規范化管理。

2)具有現代科學技術的支撐。德國土地整理從區域整體出發,制定區域用地的控制性原則和總體安排,統一布局和設計土壤保護與改善、農田水利基礎設施、道路交通網絡、自然景觀保護及村莊更新等內容,主要依靠土地評價技術、土地信息化技術、景觀塑造與保護技術、地籍測量技術、空間規劃技術等支撐,且土地整理要與各種技術整體性、一致性和協調性融合。

3)重視村莊更新與鄉村振興。20世紀80年代以來,德國城鄉差距日益明顯,農村之間的發展速度也有所不同。土地整理不僅提高農業生產條件、創造農村的就業機會、改善農村的住房條件及公共基礎設施,以及保護農村的自然環境和人文環境,實現農村經濟、社會、制度和自然環境等整體性地提高,還為鄉村創造和保持與城市同等的條件。

4)突出生態景觀重塑和保護。除了農、林用地外,土地整理還構建自然保護區和優先區,豐富物種的多樣性和保護基因資源。對林地、水域及休閑用地建設時,既要使其滿足作為公園、運動場地、露宿營地、研究和觀察自然生態用地等既定功能,又要使新建景觀與周邊景觀和諧地融合在一起,達到較高的經濟、生態和美學價值;在村莊重建發展項目中,土地整理還注重保存農村地區的自然特征和文化景觀等。

5)倡導綜合化的區域整理模式。土地整理注重區域的綜合治理,挖掘種植業的發展潛力和農業競爭力,提高農村地區旅游、休閑和康復功能以及村莊居住質量,保護自然景觀和生態環境,改善農村生產、生活、生態條件。另外,德國的土地整理涉及各個利益主體、不同的行政部門,最終的順利實施依靠各個利益主體與多部門之間充分溝通、有效協作和相互配合。

3)德國多功能土地整理的經驗。(1)面向社會的多元需求,打造多功能土地整理模式。只有目標明確,功能定位才能清晰。德國依據“治理細碎化、戰后經濟恢復、改善生態環境、城鄉等值發展”的社會演進,土地整理從狹義上的農業結構改善逐漸向區域綜合治理轉變,注重“地塊調整、糧食增產、生態保護、景觀保持、鄉村更新”等功能的不斷遞進[11],成為謀求經濟、社會、環境、歷史文化綜合效益的系統方案。

2)強化景觀生態保護,促進人與自然和諧。已經形成了以一系列立法為依據,經濟、行政、技術措施為支撐的景觀生態保護體系。立法上,《土地整理法》《空間規劃法》《德國聯邦自然保護和景觀保存法》充分將景觀生態保護融入國土空間資源規劃利用的綜合保護體系。經濟上,土地整理中景觀生態保護的經費全部由國家財政支付,采用生態指標的交易方式進行生態補償。行政上,通過用途管制等相關措施,對一些具有重要的景觀生態價值的土地(包括開敞空間和文化景觀)進行保護。技術上,采用景觀再造及生態修護技術,重點保留整理前自然生長的植物群落、建設整理后路旁的重構綠帶、修建景觀改造及再造工程、進行生態修復治理環境污染、恢復農田水利設施中的“渠、溝、橋、涵洞”的自然擬合性和生物多樣性。

3)重視村莊更新,促進鄉村發展。德國主要從空間規劃、工程技術、利益協調與公眾參與、拓寬融資等方面促進村莊更新活動。規劃理念上,將“可持續的區域發展”作為國土空間規劃中心性原則,以解決城市蔓延對鄉村土地空間的蠶食。技術上,利用地籍測量、更新、信息化,土地評價,景觀重塑,生態“占補平衡”技術對村莊更新的整個過程進行規劃與實施。利益分配上,不僅考慮城鄉之間的利益連接關系,還重視村莊更新過程中利益主體間的網絡關系;公民有權參與村莊更新的整個過程,保障村莊更新方案兼顧公共利益與個人利益。資金上,政府加大對土地整理的資助力度,拓寬多元化的資金來源渠道,并注重不同籌資方式和渠道的適配。

2.日本多功能土地整理的特點和經驗

1)日本土地整理的功能演變。日本人多地少,山地、丘陵占國土面積的80%;耕地資源稀缺、零星分散,屬于小規模家庭經營[12]。通過土地整理,日本以較小的用地取得了較快的經濟社會發展,其功能演變經歷了四個發展階段,見表3

二戰后,日本開展耕地整理,興建農田水利設施,緩解糧食供應緊張;城市土地區劃整理被廣泛運用在戰后城市重建及自然災害的預防上。經過這一階段的土地整理及第一次國土綜合規劃,日本實現了戰后復蘇[913]

由于上一階段已出現生產過剩,耕地整理的目標聚焦于提高耕地的質量。利用田塊合并改善農地細碎化,并通過擴大農戶經營規模、調整農業生產結構、建設農業生產基地等措施,初步實現農業現代化[1214]。與此同時,在第二次國土綜合規劃的指導下,城市土地經歷了大規模的土地開發階段,實現城市中樞管理功能的充實和基礎設施的完善。

20世紀70年代中期,由于城市化進程的推進,農村勞動力外流,耕地撂荒、空心村現象普遍,耕地整理的功能向村莊治理延伸。城市土地的整理和開發立足于第三次、第四次全國綜合開發規劃的“定居構想”概念,注重綜合居住環境的整治,以治理城市蔓延引發的公害污染、住宅困難、交通擁擠、綠地減少等問題。

20世紀90年代以后,城市化進程趨于穩定,城鄉收入差距逐漸縮小。為了解決人口老齡化、房地產泡沫崩潰帶來的社會經濟問題,倡導人與自然的協調發展等目標,土地整理升華到國土整治。國土整治立足于第五次全國綜合開發規劃,使國土形態與21世紀的時代發展相適應,尋找可持續的經濟發展道路[15]

2)日本多功能土地整理的特點是在完善的立法體系保障下,農村地區與城市地區土地并重,以居住空間與農業用地共生為目標。(1)具有完善的立法體系。日本頒布的有關土地管理方面的法律多達130[16],這些法律構成縱橫交織的制度體系,可以分為土地管理基本法規、土地政策、國土規劃、土地整理相關法規、資源環境相關法規等[1718],其中以土地基本法為基礎,土地政策、國土規劃為指導,土地整理相關法規為主體,資源環境相關法規為限制條件。其中,農村地區土地整理的核心法律是《土地改良法》和《農地法》,城市地區土地整理是《土地區劃整理法》及《都市計畫法》。


3日本土地整理的措施與功能



2)農村地區與城市地區土地整理并重。土地整理是日本農業、農村與區域發展的重要推動力,也是解決社會發展過程中城市土地利用問題的一項重要措施。農村土地整理通過耕地整理、村莊整理和農地保護管理等措施[16],治理農地細碎化并促進規模經營、優化農居點的布局結構、改善農居環境和生態景觀、促進農村的振興與發展。城市土地整理包括災后恢復與重建、城鄉結合部整理、舊城改造、填海造地與開發等[13]內容,提高城市土地的利用價值、改善城市的基礎設施與環境、恢復城市的活力、促進區域自立與協作。

3)重視居住空間與農業用地共生。日本的農村土地整理是一個全方位、綜合性的系統工程,注重居住空間與農業用地之間的共生關系,通過耕地整理、村莊整理和農地保護管理,促進多功能農業、多活力社區和多樣性生態的建設與發展。如19501975年的25年間,日本村莊數量從10411個減少到3257個,村莊數量減少了近70%[19]。對衰敗的村莊進行合并和建設,優化農居點的布局結構,節約的土地可補充耕地和提供城市建設,以協調城市郊區化、農村城鎮化和農業現代化突出的用地矛盾。

3)日本多功能土地整理的經驗。(1)強調細碎化治理,促進現代農業發展。日本從法律保障、資金來源、區域選擇、經營模式等方面治理農地細碎化。《土地改良法》《農地法》等法律對土地交換、分割、合并的規劃、程序、權屬關系調整做出了詳細的規定[18]。農地合并大部分由國家和當地政府出資扶持,小部分通過預留地、低息貸款等方式由受益農戶承擔。區域選取上,高山河谷地區(中山間)地勢平坦,土壤肥沃,有機物豐富,適宜種植,成為耕地整理的重點區域。將原有的零散破碎的地塊形成初具規模的優質地塊,并通過培養專業農戶、發展規模稻作農業、農協合作、農地流轉等模式,促進農地規模化經營和現代化發展。

2)發展生態型整理,促進人與自然可持續發展。依據地域可持續發展的戰略目標,日本從生態技術、公眾參與生態維護、生態教育等方面大力推行生態型土地整理。生態水域規劃、生物資源開發與利用技術、生態型農業機械運用較為廣泛。通過生態水域規劃,洄游魚類可利用水系網絡進行繁殖,非洄游魚類通過保護池進行繁衍生息;生物資源的利用主要集中在家畜排泄物和農作物秸稈的堆肥還田,廢棄食用油的生物燃料化使用;科研院校、相關企業、財團組成“聯協會”形式,共同參與生物資源的合作開發與研究。設立農民組織,動員項目區農民參與生態維護,不僅強化其生態理念,更充分激發其生態保護的熱情。建立學習基地,開展各類型的生態保護活動,注重生態保護文化的傳承。

3)重視城市土地整理,促進城市復興。利用造地開發、新城建設、舊城改造等方式,促進城市土地高效集約利用。填海造地開發經歷了“海岸線向外延伸——人工島嶼——有機垃圾和泥沙填埋”的過程;從初始的工業用途向第三產業綜合用地轉變;從強調經濟價值變為重視維持水體交換和海洋生態系統的綜合價值[2021]。面對城市化的發展需求,大量新城在原有大城市郊區產生,規劃建設成為功能獨立的“副都心”城市(東京先后建立7個“副都心”城市),分散了城市的中心區功能,有效緩解大城市病[22]。通過“實施換地、區劃整理、權益分配”措施,對舊城區進行盤活、改造與開發,恢復其生機活力[23]

3.中國臺灣地區多功能土地重劃的特點和經驗

1)中國臺灣地區土地重劃的功能演變,見表41953年“耕者有其田”政策實施后,耕地破碎化現象嚴重,且能夠正常灌排水的農田不到25%[24],臺灣當局通過農地重劃改變地權分散和土地細碎,對農業生產環境進行改進,19621971年的十年期間,農地重劃面積25萬公頃,占總面積的60%左右[2526]。這一階段,土地重劃的主要功能是治理細碎化,擴大農業生產規模。

1972—1991年間,農地重劃的完成比例約為90%,農業規模化與機械化水平得到顯著提高。但農漁村聚落,長期自由無序發展,1987年《臺灣地區農村社區更新土地重劃試辦要點》開始進行社區土地重劃;接著又推出了農村社區發展、農宅改善示范村等計劃,保存農村得天獨厚的自然景觀,保護少數民族聚集地獨特的民族文化、民俗民風、特色建筑,促進鄉村休閑旅游業的發展。為了配合城市化進程,臺灣當局采取“利益共享、費用共擔”原則進行市地重劃,促進了城市的更新[25]。這一階段,土地重劃的功能從提高農業生產效率逐漸轉向提高農村生活品質。

1992—2001年,農地重劃的工作主要是針對早期工程進行維護和修繕;2002年以后,重劃實施對象為環境條件差、地形復雜、灌排水困難的區域[2728]。但由于建設中缺乏生態理念,造成野生動植物正常棲息與繁衍環境破壞,農田生物種群和數量大大減少,進入21世紀,農地重劃采用“生態功法”,以減輕工程對自然環境的傷害[27]。同時,《農村社區土地重劃條例》的頒布,使農村社區土地重劃正式獨立,成為改善村莊景觀、提高環境質量、恢復農村生機的重要舉措。


4中國臺灣地區土地重劃的措施與功能



2)中國臺灣地區多功能土地重劃的特點是在完善的法律保障下,以農村地區發展為重點,優化生產、生活和生態“三生”條件。(1)具有完善的法律體系。中國臺灣地區土地重劃以土地法為基礎,“國土”綜合開發計劃、區域計劃法為指導,市地重劃和農地重劃為主體的法律體系。市地重劃的法律還包括《都市計劃法》《都市土地重劃實施辦法》《平均地權條例》等;農地重劃有《農地重劃條例》《農地重劃實施細則》《農地發展條例》等;農村社區土地重劃有《農村社區土地重劃條例》《區域計劃法》等。

2)以農村地區發展為重點。農地重劃,自1958年試辦至2013年,面積已超3.9萬公頃[28],絕大多數水田都經過了一至兩輪重劃,田塊集中率平均達86%,耕地面積增加了14%98%以上普及了機械耕種[24]。農村社區土地重劃,自1987年試辦至2013年,面積超過400公頃,重劃后土地價值有大幅提升,并獲得大量公共設施用地,以1984年臺中縣松雅社區為例,重劃后土地價格翻了4倍,當地政府無償取得道路用地1.183公頃,節省征收經費約8873萬元[29]

3)優化生產、生活和生態“三生”條件。通過農地重劃使農場標準化、水利現代化、農業機械化,發展綠色產業,增加農民的生產收入。農村社區重劃后土地權屬清晰,地塊大小、形狀適合建筑規格,面臨道路,公共設施完善,環境優美,提高了農民的生活品質。根據不同地域文化,因地制宜建立與環境協調的農村住宅及街區,有助于農村特色文化的保護與宣傳,促進農村休閑旅游業的發展,恢復農村的蓬勃生機。

3)中國臺灣地區多功能土地重劃的經驗。(1)永續發展的綠色產業。農地重劃的規劃階段,通過設計“丘塊、單元區和經營區”的層級結構來確定農場結構形狀、大小,通過設計農路高度、寬度、路面厚度、邊坡、縱橫坡及安全設施,使田塊形態方整、道路完善,便于機械操作;土地分配階段,以達到最小丘塊面積為限制標準,將同一分配區內的土地集中分配及跨越分配區的土地集中分配,防止細碎化;在經營階段,在重劃后具有符合現代化農業經營的農場結構和生產環境的條件下,配合綠色產業發展戰略,推動社會經濟的永續發展。

2)尊嚴活力的農民生活。根據“漲價歸公”的原則,農村社區土地重劃后的利益公平、公正、合理地由農民、農村社區及政府共享。重劃后的土地在最小分配面積限制標準下,依據“價值不降低”的原則,優先以土地原位次的方式進行分配。實際上,重劃后土地產生了大量的價值增值,主要有資本投資性增值,土地用途改變增值,土地自然增值,配套設施建設產生的正外部性增值,極大地改善了農民的生產條件、生活水平和居住環境[29]

3)萬物共榮的生態環境。生態保護及護育是土地重劃的重點內容。首先,生態工程人員在掌握區域內生態資源類別、物種種類、棲息地特征的基礎上,分析區域自然環境對人類活動干擾的敏感程度,對項目預期的綜合效益進行評價,因地制宜地安排好生態保育工作的優先序。其次,采取生態安全的規劃方案,確定適宜重劃區生態條件的工程技術方法,選取適合生物多樣性與生物安全的自然材料。再次,采用農路、給水、排水生態功法。依據農路等級設計行道樹類型、大小、間距,綠化邊坡防止塌方和水土流失,打造整形綠籬和自然綠籬等;打造水生動植物多孔質的棲息空間,設計多段式跌水利于水生動物的洄游和繁殖,植栽水邊植物來維護給水環境。修建排水土質渠底以涵養水源,邊坡設計(孔洞護坡、砌石護坡、箱籠護坡、木排樁護坡)以改造排水溝的內面,順應地形營造蜿蜒渠道等。最后,施工過程應避開生態敏感期,并建立持續的生態監測、后期管護工作。

三、德國、日本、中國臺灣地區多功能土地整治的啟示和中國探索

為了適應經濟發展水平和地域特色,各地實施多功能土地整治的時間和特點具有差異,但一致的是,都擁有完善的土地整治法律保障,注重多尺度生態化整治與景觀空間優化配置的統籌設計,配合農村社區發展與鄉村規劃的需要,實現“三生”一體的綜合效益,助推鄉村振興與發展(見圖1),這對探索符合中國國情的多功能土地整治具有重要的借鑒價值。



1德國、日本、中國臺灣地區土地整治的比較


1)健全法律制度,實現土地整治的規范化管理。德國、日本、中國臺灣地區都擁有一套涵蓋土地基本法、土地利用法、規劃與建設立法、土地整治法、資源環境保護法等內容的法律體系。土地整治的實施以土地基本法為基礎,土地利用法、規劃與建設立法為指導,土地整治法為主體,資源環境保護法為限制條件,其特點是操作性和現實性強,對多功能土地整治的全過程實行規范化管理。目前,中國土地整治已建立一定的法律法規和行業標準,但相關法律規范等級較低,系統性不足,未頒布專門的土地整治法,制約著土地整治事業的科學推進。完善相關法律制度,提高土地整治的規范化管理水平,是推進中國土地整治由單一的土地整治活動向多功能發展的必然選擇。

2)治理土地細碎化,提高農業生產力。德國、日本、中國臺灣地區土地整治聚焦于治理農地細碎化并促進農地現代化。為了保障國家糧食安全,中國當前農地整治仍以增加耕地為首要任務,尚未全面進入以提高生活環境品質和農地生產質量的階段,與建立規模化、集約化和機械化現代農業生產體系還存在較大差距[1]。多功能土地整治是對“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”國家糧食安全戰略的具體落實。這一方面,山東省濰坊市南張樓村已經做出了積極的探索。南張樓村是典型的中國北方農村,學習德國“巴伐利亞”經驗,通過土地整治開展片區規劃、地塊整合集中、機械化耕作、農村基礎設施建設、發展教育等多項措施,初步實現了農業生產水平提高、農民工作模式改變、生活方式改善的目標,一定程度上緩解農村人口外流[30]

3)強化景觀生態保護,促進人與自然和諧共生。德國、日本、中國臺灣地區多功能土地整治是修復景觀、保護生態的有效工具,旨在協調人類的長遠利益與系統發展的眼前利益之間的矛盾。中國土地整治不應僅僅立足于短期內單純的地塊合并、調整和村莊的改造,而應著眼于創設區域內永久的人地共榮的生態系統。中國景觀生態保護方面在江、河、湖、泊流域的實踐較為豐富。浙江安吉縣被國務院列為太湖水污染治理重點區域,通過土地整治全面展開生態縣建設,圍繞“村村優美、家家創業、處處和諧、人人幸福”四個方面,建設氣凈、水凈、土凈的“三凈”之地,成為“聯合國人居獎”唯一獲得者。山東無棣黃河島處于濱海平原與海岸灘涂交接地帶,生態環境脆弱、土壤鹽堿重、地下水位高。在土地整治平臺上重點建設野外科學觀測基地,在鹽堿地生態檢測、科學研究、科學教育的基礎上,配合優質糧棉基地、現代漁業示范區建設,輔以濱海旅游開發,逐步引導土地整治走向生命共同體建設。

4)改善農村“三生”條件,促進鄉村振興與發展。德國、日本、中國臺灣地區多功能土地整治是促進農村地區生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的重要手段,也是推進鄉村振興與發展的有效工具。整體謀劃多功能國土空間綜合整治,對于合理布局“三生”空間具有重要意義,也是農民建設美麗鄉村的愿景,以及弘揚優秀傳統文化保留村莊原始風貌等精神的具體落實。當前,一些具有資源特色的農村開展了相關的工作。江西九江龍安山風景區依托土地整治項目,在保護“廬山沿線”優質山水資源的基礎上,發展地方特色農業,挖掘紅色文化、宗教文化以及古艾文化,打造“紅色旅游、休閑運動、禪修養生、宗教體驗、生態體驗”五條游線及居住配套建設,促進“三生一體”協調發展的美麗鄉村建設樣本。

5)關注人的需要和公平正義,構建城鄉等值的生活條件。德國、日本、中國臺灣地區土地整治以人為本,重點資助農村地區的發展,為人們構建城鄉等值的生活條件。中國城市對農業產出的需求缺乏有效的傳導機制,缺乏城鄉要素的互動交換機制。通過多功能土地整治的平臺推進城鄉統籌,從城鄉建設用地掛鉤到城市土地的大規模整治,逐步縮小城鄉差距,支撐中國經濟的發展愈來愈具有全局性的戰略意義。這一方面,上海市在城鄉結合部做出了一系列關于城鄉要素自由流動的有益探索。上海市針對建設用地瓶頸約束和郊區發展短板等問題,通過浦南、浦北的聯動發展,與松江新城共同構成城鄉一體化的土地整治示范區,積極推動土地整治與藝術、體育、景觀風貌、自然教育等跨界融合,逐步形成“土地整治 ”框架下城鄉良性互動的實施路徑。


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    组六什么意思