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政黨會期制度化:推進國家治理體系現代化的有效路徑

作者:周光輝 趙學兵  責任編輯:周 潔  信息來源:《政治學研究》2019年第2期  發布時間:2019-06-15  瀏覽次數: 125

【摘 要】政治生活的制度化程度是影響國家政治秩序穩定性的重要因素,中國共產黨的會期制度是黨的領導體制的重要組成部分。改革開放40年來,中國共產黨黨內會議的會期呈現出顯著的制度化趨勢,會期制度內容趨于完善,會期制度運作趨于穩定,會期制度效能得到較好的發揮。中國共產黨黨內會議的會期實現制度化,對于當代中國的國家治理具有積極的現實意義:有助于堅持和完善黨內民主集中制,健全黨中央集中統一領導重大工作的體制機制,規范黨內政治生活;有助于強化執政黨的執政合法性,增強民眾的政治信任;有助于構建國家的政治儀式體系,增強公民的政治認同;有助于增強整個社會生活的可預期性,降低社會治理成本;有助于提升國家治理體系的制度化水平,實現國家的長治久安。在推進國家治理體系現代化的進程中,應以黨內法規的形式進一步規范黨內會期制度的運行,逐漸實現定期化、定型化,探索出一條穩妥推進黨的領導體制制度化、規范化和國家治理體系現代化的現實、有效路徑。

【關鍵詞】政黨會期;政治時間;會期制度化;國家治理體系


現代化理論一般認為,政治生活的制度化程度是影響國家政治秩序的重要因素。中國共產黨的領導體制是中國國家治理體系的核心,黨的領導又是通過會議作出重要決策引領治國理政目標實現的,黨的會議時間已經不是一種自然時間,而是在國家治理過程中轉化成了政治時間和制度時間,不僅直接決定了國家政治生活的時間節律,甚至影響到社會生活方方面面的日程安排。例如,“黨的十一屆三中全會”不僅實現了黨的工作重心的轉移,而且帶來了中國社會廣泛而深刻的歷史性變革,成為中華民族偉大復興進程中一個重要的“歷史關節點”。因此,政黨會期制度及其制度化水平與國家治理密切相關,更是衡量國家治理體系現代化程度的重要維度。改革開放40年來,中國共產黨的會期呈現出顯著的制度化趨勢,這一趨勢既是中國社會日益開放、文明和進步的政治表現,也是實現依法執政、推進國家治理體系現代化的內在要求。站在新時代的歷史起點上,回顧中國共產黨會期制度的演變歷程,揭示其發展特征、內在邏輯和現實作用,探尋進一步推進會期制度化的現實路徑,對于實現黨的領導體制制度化、規范化、定型化和國家治理體系現代化具有重要意義。

一、中國共產黨會期制度化的歷史趨勢

政黨會期,是指黨內會議在時間維度中的運行過程,主要有三個要素構成,一是黨內會議的召開時間,二是黨內會議的召開頻率(周期),三是黨內會議的持續時間。政黨會期制度,是指政黨黨內會議時間的程序性、規范性安排,是在時間維度中規范政黨政治行為活動的剛性措施。政黨會期制度既包括正式的制度安排(如,黨章等黨內法規的明文規定),也包括非正式的制度約束(如,黨內約定俗成的慣例)。政黨的黨內會議具有凝聚共識、制定政策、人事安排、政治動員等功能,召開黨內會議是政黨活動的重要形式。因此,任何一個政黨都需要建立一套行之有效的黨內會議運行機制和會期制度。一般而言,政黨會期制度化,是指黨內會議召開時間、召開頻率、會議持續時間通過一定的制度安排逐漸定期化、規范化、定型化的歷史進程。

中國共產黨是長期執政且領導一個超大規模國家的政黨,治國理政的任務十分艱巨和繁重,因此,長期形成的黨內會議體系也較為復雜,而本文是一項有限研究,并不針對黨內所有會議類型進行討論。(1)根據黨章的規定,在黨的中央領導體制中,黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會是最高領導機關,在黨的全國代表大會閉會期間,中央委員會執行全國代表大會的決議,領導黨的全部工作,對外代表中國共產黨。而在中央委員會全體會議閉會期間,中央政治局和它的常務委員會行使中央委員會的職權。(2)由此可見,這三類會議是中國共產黨的中央領導體制最基本的運作形式,也是中國共產黨治國理政最核心、最重要的會議類型。因此,本文所討論的會期制度,主要涉及上述三種黨的中央組織的正式會議,包括:中國共產黨的全國代表大會、中央委員會全體會議和中央政治局全體會議。

制定黨內會期制度,是馬克思主義建黨思想的重要內容。早在1847年,馬克思和恩格斯共同起草的《共產主義者同盟章程》中,就明確規定了同盟各層級組織的會議時間和頻率,規定“代表大會于每年八月舉行。……支部、區部委員會和中央委員會至少每兩周開會一次。”(3186695日第一國際日內瓦代表大會通過的《國際工人協會章程》,確立了國際代表大會“只能提前,不可推遲”原則,規定“每年召開一次的代表大會規定下次代表大會的時間和地點……但不能推遲集會時間。”(318706月,馬克思反對李卜克內西提出的延期召開當年度國際代表大會的提議,強調:“根據章程的規定,根本不能談改變集會時間的問題。”(4)馬克思和恩格斯的重視和堅持,以及此后列寧領導的第三國際和俄國社會民主工黨的繼承和完善,使得會期制度成為馬克思主義政黨的組織制度中不可或缺的重要組成部分。

中國共產黨在成立之初,就遵循了馬克思主義建黨思想的基本要求,根據國際共產主義運動和國外馬克思主義政黨的實踐經驗和慣例,初步建立了黨內會議的會期制度。19227月,中共“二大”制定了中國共產黨歷史上第一部黨章,其中第三章“會議”第十一條規定:“各組,每星期由組長召集會議一次;各地方由執行委員會每月召集各干部會議一次;每半年召集本地方全體黨員或組長會議一次;各區,每半年由執行委員會定期召集本區代表大會一次;全國代表大會每年由中央執行委員會定期召集一次。”(5)此后,關于黨的會期制度的規定,成為黨章中不可或缺的重要內容,并且根據形勢的變化不斷地得到改進。



盡管黨內會議有明文的規定可依,但在相當長的歷史時期內處于低制度化運作的狀態。這種狀態主要表現在以下三個方面:一是黨章對于會期制度的規定不夠明確、限定不夠嚴格。在中共“十二大”之前,黨章并沒有對全國代表大會的召集時間進行嚴格限制,規定在特殊情況下,黨的全國代表大會可以“提前或延期舉行”。此外,黨章也沒有規定全國代表大會召開的具體時間。二是黨章所規定的會期制度缺乏穩定性。如表1所示,在中共“十三大”之前,黨章對會期制度的規定經過了多次修改。僅全國代表大會的召集頻率就有三個不同的版本,中央委員會的召集頻率更是頻繁地修改。三是黨章規定的會期制度長期得不到執行。以黨的全國代表大會為例,1921年至1928年間,8年召開了6次會議。其中,“四大”延期半年多,“五大”延期一年多。隨著黨內外斗爭形勢更加復雜,黨代會延期召開的問題更加嚴重。其中,“七大”延期17年,“八大”延期11年,“九大”延期13年。顯然,在相當長的一段歷史時期內,中國共產黨的會期制度都處在不完善、不穩定、不執行的低制度化運作狀態中。

改革開放以來,隨著政治環境的改善,特別是依法執政理念的不斷強化,中國共產黨的會期制度呈現出顯著的制度化趨勢,制度化程度不斷提高。首先,黨章規定的會期制度更加穩定、內容更加明確、限定更加嚴格。如中共“十二大”通過的黨章明確規定黨的全國代表大會每五年舉行一次,“如無非常情況,不得延期舉行。”(6)這一規定,為黨的代表大會如期舉行提供了更為有力的法規保障。此后的黨章,基本上延續了“十二大”黨章的規定,保持了較高的穩定性。其次,黨章規定的會期制度得到了切實遵守和執行。中共“十二大”以及之后召開的歷屆黨的全國代表大會每五年召開一次,嚴格遵守了黨章的規定。中央委員會全體會議也能夠堅持“每年至少召開一次”。除十三屆中央委員會召開了9次全體會議之外,其余各屆中央委員會在五年任期內都召開了7次會議,均符合黨章的規定。最后,值得注意的是,不僅黨章規定的會期制度得到了遵守和執行,黨章中沒有涉及的內容,也逐漸形成了慣例,并對黨內會議的召集產生了約束效力。一是會議召集時間形成了慣例。自中共“十二大”以來,歷次黨代會和中央全會基本都在當年的九月至十一月之間舉行。(7)二是會議持續的時間形成慣例。自中共“十二大”以來,歷屆黨代會的集會時長都在一周左右,中央全會的集會時長在34天。類似“七大”持續50天、“八屆八中全會”持續一個半月那樣的現象已不再出現。三是中央政治局會議的召集頻率形成了慣例。黨章并沒有對中央政治局全體會議的會期做出規定,但自中共“十六大”之后,歷屆中央政治局基本上保持了每月開會一次的慣例,并通過媒體公開對會議基本內容進行報道。可以說,這是中國共產黨會期制度化歷程中具有歷史意義的標志性成果。



二、中國共產黨會期制度化的演進邏輯

一種制度的變遷,有其發生的動力和發展的邏輯。歷史制度主義是現代政治科學分析的重要范式和方法,在制度和政策變遷的分析中占有重要地位。借鑒歷史制度主義的制度變遷分析方法,有助于我們厘清中國共產黨會期制度化的演進邏輯。通過分析發現,中國共產黨會期制度化的演進邏輯可概括為以下四個方面:

第一,中國共產黨會期制度的演進受制度環境的影響。歷史制度主義強調制度、行動者與環境之間的互動關系,認為三者的互動關系是制度變遷的核心機制。“社會經濟系統和政治背景的大范圍變化可能產生出某種特殊的情勢,在這種情勢下,潛在的制度可能會突然顯現出來,并對政治結果產生影響。”(8)制度環境不僅限制了行動者的行為選擇,也對制度變遷的走向起到約束作用。在中國共產黨會期制度化的歷史演進中,制度環境所產生的影響是不容忽視的。在新中國建立前的戰爭環境中,黨的決策更加強調效率而非程序,因此黨的例行性會議的地位下降了。而在新中國成立到改革開放前相對和平的環境中,政治運動又成為影響會期制度正常施行的主要因素。新中國成立后,仿照蘇聯模式建立了高度集中的政治經濟體制,國家掌握了社會中絕大部分資源的控制權和分配權,并通過一系列制度安排把全體社會成員納入到集體性體制中去,消解了國家與社會的邊界,使黨和國家具備了進行大規模社會動員的能力。當面臨嚴峻的政治斗爭形勢和復雜的現代化建設難題時,黨和國家更傾向于打破現有制度的束縛,用政治運動的方式解決問題。新中國建立不久,便經歷了土地改革、鎮壓反革命、三反五反等一系列政治運動的洗禮。在“運動式治理”成為主要的治理方式的條件下,黨和國家的各項制度處在不穩定和無規則的狀態,制度本身的合法地位得不到承認和尊重,其可預期性、長效化、規范化治理的效能也無法得到發揮。1956年,黨的八大提出實行黨代表大會常任制,黨代會和黨代表任期五年,黨代會會期實行年會制,每年召開一次。然而,這一制度自1958年召開了八大二次會議后就中斷了。也正是在八大二次會議上,黨中央重新確認階級矛盾是當前國內主要矛盾的論斷,改變了此前八大一次會議的正確結論。“以階級斗爭為綱”錯誤的政治路線,加劇了政治運動對黨和國家各項制度的破壞力。(9)此外,由于黨內政治生活不正常,黨內會議的法定地位得不到保障,造成黨內會議的召開往往帶有很強的隨意性,嚴重損害了會期制度的嚴肅性、穩定性和權威性。黨內政治問題對黨內會議的影響,從毛澤東的一番談話中也能夠得到印證。1955年,毛澤東在黨的全國代表會議上說:“黨的代表大會,十年沒有開了。當然前五年不應當開,因為兵荒馬亂,又開了‘七大’,后五年可以開而沒有開。沒有開也有好處:高饒問題搞清楚再開,不然他們會利用‘八大’大做文章。”(101978年,中共中央召開了十一屆三中全會,對黨的思想路線、政治路線、組織路線進行了全面的撥亂反正,恢復了民主集中制和集體領導的傳統,黨內政治生活逐漸恢復正常。中共十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》,規定“在任何情況下,都不許用其他形式的組織取代黨委會及其常委會的領導。”(11)在這樣的背景下,黨的會議制度的功能重新受到重視,為會期制度的重建和制度化創造了政治條件。

第二,中國共產黨會期制度化的動力來源于黨的執政觀念的革新。從歷史變革的實際進程看,觀念的變革往往是制度變革的先導。觀念的變革在制度變遷中的重要作用得到了歷史制度主義學者的充分肯定:“觀念在功能上等同于規范制度主義中的適當性邏輯;它們給政府的行動限定了可接受的范圍。觀念尤其提供一套政策范圍內的既定解決方案。”(12)中國共產黨執政后,在革命戰爭年代和社會主義建設初期形成的動員式的政治思維,逐漸被現代化建設所要求的常規化、制度化、規范化治理的政治思維所取代。一方面,黨中央恢復了黨的民主集中制的傳統,使黨內政治生活趨于正常化;另一方面,重新強調制度建設的重要性,不斷加強和推進黨的組織制度建設。在黨的十一屆三中全會前召開的中央工作會議上,鄧小平強調要恢復和堅持黨的民主集中制,認為“當前這個時期,特別需要強調民主。因為在過去一個相當長的時間內,民主集中制沒有真正實行,離開民主講集中,民主太少。”(13)在1980818日中共中央政治局擴大會議上,鄧小平發表了《黨和國家領導制度的改革》的講話,強調了黨和國家制度建設的重要性,即“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題,關系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視。”(13)在全篇講話中,“制度”一詞被提到了76次。領導集體執政觀念的改變,成為推進黨的會期制度化的主要動力。

第三,中國共產黨會期制度化的過程存在轉折性意義的歷史關節點。歷史制度主義強調在制度變遷中存在著某一關鍵的歷史時刻,這一歷史關節點對制度的演化和變遷起到決定性的影響。歷史關節點與制度變遷中的制度斷裂及生成機理息息相關。制度斷裂的“關鍵節點”被認為是制度變遷的起點,關鍵節點上的選擇在很大程度上決定了制度變遷的走向。如前所述,以十一屆三中全會這一事件為分界點,前一個歷史時期,黨內的會議呈現出低制度化的狀態,而后一個歷史時期,制度化水平則逐漸提高。中共中央領導集體在中共十一屆三中全會前后形成的政治理念、確立的改革方向以及之后制定的改革措施,深刻改變了中共會期制度的變遷走向。中共十一屆三中全會,既是中國共產黨會期制度變遷中的歷史關節點,也是其制度化歷程的起點。1980年,中組部下發了《關于開好縣、市、州黨代表大會的幾點意見》,促進了黨的地方各級代表大會制度的完善和制度化。1981825日,中組部下發了《關于進一步健全縣以上領導干部生活會制度的通知》,要求“堅持每半年開一次黨委常委(黨組)生活會,并及時向上級黨委或組織部門報告生活會情況。開一次,報一次。”(1419829月,中共“十二大”黨章對黨內會期的規定更加嚴格,規定全國代表大會“如無非常情況,不得延期舉行”,規定中央委員會全體會議“每年至少舉行一次”。1987114日,十三屆中共中央政治局第一次會議通過了《十三屆中央政治局工作規則(試行)》《十三屆中央政治局常委工作規則(試行)》《十三屆中央書記處工作規則(試行)》三個黨內法規,中央政治局常委會向中央政治局、中央政治局向中央全會定期匯報的工作制度開始形成。此后的兩年間,十三屆中共中央政治局每月舉行一次全體會議,會后即發布新聞稿,制度化成效顯著。

第四,中國共產黨會期制度化的過程存在顯著的路徑依賴的特征。路徑依賴的概念在歷史制度主義分析中同樣重要,與歷史關節點相生相伴、相互作用,是歷史制度主義制度變遷理論的重要組成部分。路徑依賴是制度變遷過程中形成的自我強化機制,歷史關節點被認為是路徑依賴的起點。歷史關節點一旦確立某種制度路徑,就將產生長期的持續性影響,使得對該路徑的任何調整都變得非常困難。保羅·皮爾森(Paul Pierson)認為,路徑依賴是產生正反饋的過程,即“制度的自我強化過程”(15)。在中國共產黨會期制度化的歷史過程中,并沒有因為黨的領導集體的換屆而出現逆制度化的現象,也沒有出現制度化趨勢的較大波動。不僅如此,黨的會期制度化趨勢不斷得到鞏固和強化。以中共中央政治局全體會議為例,2002年,中央政治局制定了十六屆中央政治局工作規則,建立了中央政治局的工作制度,其中包括中央政治局每月召集一次的例會制度。2003226日,中共中央總書記胡錦濤在向中央委員會匯報工作時指出:“我們制定了中央政治局工作規則和中央政治局常委會工作規則,進一步推進黨中央工作的制度化、規范化……有關中央領導集體開展工作的其他各項制度,也在研究制定中。”(16)此后的十七屆、十八屆中央領導集體,都遵循了十六屆中央確立的工作制度,中央政治局全體會議每月開會一次的制度已經穩定化、定型化,使制度的自我強化功能得到充分體現。黨的十八大以來,在勇于推進全面從嚴治黨過程中,更加注重黨內制度建設,強調“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設,把制度建設貫穿其中”(17)。總之,伴隨著改革開放40多年的歷史進程,特別是積極推進依法執政和全面從嚴治黨的進程,中國共產黨的會期制度不斷鞏固,制度化程度不斷提高。

三、中國共產黨會期制度化的現實意義

制度化是社會科學分析的重要維度之一,制度化的價值在于,它為組織行為提供了規范性、穩定性、權威性和可預期性。政治現代化理論認為,政黨和政黨體系作為現代政治生活最主要的組織方式,其制度化水平與政治穩定和政治發展息息相關。(18)政黨會期制度,是對政黨會議時間安排的程序性、制度性規范,客觀上能夠將黨內會議召開的自然時間轉化為具有規范性的政治時間和制度時間,能夠在時間維度上起到規范和約束政黨活動的作用。政黨會期的制度化,能夠將政黨活動在時間的維度中保持規則性、穩定性,為政黨的規范化和制度化運作提供保障。因此,從這個意義上講,政黨會期的制度化,是時間維度中的政黨活動的制度化,是依法執政在黨內會議運行中的表現形式,也是衡量政黨制度化水平的重要指標。

時間也是社會科學分析的重要維度之一,時間政治學認為,政治權力通過建構一套時間體系,將自然時間轉化為政治時間和制度時間,規范和支配了人們的政治活動和日常生活。(19)有關政治周期的研究表明,政治時間對于政府行為和經濟社會生活產生了深刻的影響。(20)與一些選舉民主制國家的“大選時間”不同,中國特色的政治時間往往體現為 “會議時間”。(21)例如,中國進入改革開放新時期后,每年召開的全國人民代表大會和中國人民政治協商會議逐漸固定在33日至15日舉行,這段時間就被簡稱為“兩會時間”。每年的“兩會時間”不僅成為中國政治生活中的一件大事,成為人民代表參政議政,各界別政協委員咨政建言展示“中國式民主”的重要平臺,而且也成為普通公眾觀察和了解當年政府施政規劃和政策動態的重要時間窗口。中國共產黨是國家治理體系的領導核心,影響國家政治生活的重大決策,通常首先由黨內會議做出。改革開放40年來,中國共產黨的會期制度化水平不斷提高。作為中國共產黨領導制度和工作制度的重要組成部分,會期制度發揮了越來越重要的制度效用,不僅在時間維度中起到了規范黨的活動的作用,而且對推進國家治理體系現代化也具有重要意義。

第一,黨的會期制度化有助于堅持和完善黨的民主集中制,健全黨中央集中統一領導重大工作的體制機制,規范黨內政治生活。其意義主要表現為:(1)黨的會期制度化,是發揚黨內民主、保障黨員民主權利的基本前提。黨內民主是黨的生命,也是黨的活力的集中體現。而黨的會期制度化為黨內民主提供了制度保障。毛澤東在1948 9月召開的中央政治局會議指出:“實現黨內民主的辦法,是實行代表大會及代表會議制度。”(2219569月,鄧小平在中共“八大”上作《關于修改黨章的報告》時,強調了黨代會按時定期召開的重要性,指出:“黨的民主集中制的基本要求之一,是黨的各級代表大會的定期召開和充分發揮作用。”(23)黨內會議是黨內民主實踐的重要平臺,定期參加黨內會議是黨員行使民主權利的主要途徑。因此,黨的會期制度化有利于發揚黨內民主。(2)黨的會期制度化,有利于堅持和完善黨的集中統一領導體制,維護黨的團結統一。黨內會議不僅是黨員意見表達的平臺,也是黨內不同意見實現對話和尋求共識的重要機制。定期召開黨內會議,能夠廣泛吸納全黨的意愿和主張,提高黨內決策的廣泛代表性和合法性,起到凝聚全黨共識的作用,從而有利于黨的團結統一和集中領導。(3)黨的會期制度化,能夠有效規范黨的權力運作和組織生活。會期制度是在時間維度中規范黨的權力運作的剛性措施,運作良好的黨內會議機制本質上具有民主監督功能,能夠規范黨內政治生活,有效防止黨內權力的專斷和濫用,從而能夠加強和改善黨的領導。40年來的政治實踐證明,黨的會期制度化,使黨的民主集中制獲得了制度保障,使黨內政治生活能夠規范有序地進行。

第二,黨的會期制度化有助于強化執政黨的執政合法性,增強民眾的政治信任。制度通常被認為是“穩定、受尊重和不斷重復的行為模式。”(24)因此,制度化本身就是組織和制度獲得合法性的重要途徑。制度化的過程,也是組織和制度獲得尊重和認同的過程。對普通民眾來說,執政黨的制度化,通常意味著執政黨行為的嚴肅性、規范性和可預測性,直接關系到民眾的政治信任度。改革開放40年來,中國共產黨不斷推進組織制度建設,黨的會期制度化水平不斷提高,改變了黨內會議召開時間的隨意性,提升了黨內會議的嚴肅性、規范性和權威性。黨內政治生活更加有序,權力運作更加規范。在建立制度權威的同時,也鞏固了作為執政黨的政治合法性,增強了民眾對執政黨的政治信任。

第三,黨的會期制度化有助于構建和完善國家的政治儀式體系,增強公民的政治認同。儀式通常被理解為“一種體現社會規范的、重復性的象征行為。”(25)由于儀式本身所具有的教育、傳播、感化、規訓、約束等功能,使得政治性儀式能夠起到強化政治權威、塑造政治認同、建構政治合法性的作用。儀式與政治和國家之間具有密不可分的聯系,也可以說“沒有儀式和象征,就沒有國家和政治。”(25)中國共產黨黨內會議自身的特性和功能,使其成為了一種特殊的政治儀式。一是黨的會議具有公共性。由于中國共產黨的執政地位和黨內會議決策的重大影響力,使得黨的會議往往成為公眾關注的焦點。通過大眾媒體的傳播和討論,圍繞會議本身形成了一個廣闊的公共空間和政治場域,使置身其中的民眾獲得歸屬感,從而增強對國家的認同感。二是黨的會議具有象征性。中國共產黨的政治權威和領導地位,通過黨內會議的政治決策而得以體現。從黨員代表的集會、文件的宣讀到報告的表決,每一個環節都宣示了黨的代表性和權威性,它的每一項議程和決策都在塑造民眾對政治權威的想象和認知。三是黨的會議具有合法化的作用。黨內會議的民主程序,不僅使黨內決策具有廣泛代表性和合法性,也使得中國共產黨的領導權威不斷被鞏固和認同。黨的會期制度化,使黨的會議不僅具有國家政治象征的意義,而且實現了標準化、規范化、可重復性,強化了黨的會議作為一種政治儀式的功能。定期召開的黨內會議,與全國人民代表大會會議、中國人民政治協商會議及國家紀念儀式、閱兵儀式、委任儀式、宣誓儀式等制度化的政治儀式具有同等的功能,成為國家政治儀式體系的重要組成部分。因此,定期召開黨內會議是政黨權威儀式化的體現,實現黨的會期制度化,有助于增強民眾對黨和國家政治價值觀的認同。

第四,黨的會期制度化有助于增強整個社會生活的可預期性,降低社會治理成本。現代社會生活具有時間屬性,正如所安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)指出的:“時間表是最重要的現代組織手段之一,它要求并且刺激著以數量化的時間來調節社會生活……一個時間表就是一種時空秩序配置,而時空秩序配置則是現代組織的核心。”(26)在現代社會,時間包含兩層含義,“一是指‘自然時間’,或稱‘客觀時間’。另一個便是人類不同文化認識時間的方式,我們可以把它稱為主觀時間。”(27)在人們建構的“主觀時間”概念中,制度時間是最為重要的一種。所謂“ 制度時間”(institutional time)是指根據組織或機構的作息而制定出的不同的時間表及對時間表的不同分割,是組織或機構成員共同遵守的時間。(28)當代中國的政治生活和社會生活節律,都受到黨的會議時間的深刻影響。黨的重大會議決策,往往能夠影響到社會各行各業人們的經濟社會活動。例如,關注黨代會,學習黨代會精神,已經成為國家、社會和個人的工作時間表中不可或缺的內容。除此之外,以黨的會議作為時間刻度的表述在當代中國極為常見。例如,“黨的十一屆三中全會以來”“黨的十八大之后”,等等。實際上是將黨內會議的自然時間,上升為了“制度時間”,成為人們記錄歷史、理解現實的時間坐標。黨的會期制度化,將有助于提高政治生活和社會生活的可預期性,也有助于增進執政黨、國家與社會之間的相互信賴,降低溝通成本,使得政府與公民之間的互動具有可預期性,從而降低社會治理成本。

第五,黨的會期制度化有助于提升國家治理體系的制度化水平,實現國家的長治久安。政黨和政黨體系作為現代政治生活最主要的組織形式,其制度化程度是衡量一個政黨生存能力和政治體制穩定性的重要變量。中國共產黨的領導體制是國家治理體系中的核心組成部分,黨自身的制度化水平,直接決定了國家治理的制度化水平,也決定了國家政治體制的穩定性。40年來的實踐表明,中國共產黨的會期制度化不僅提升了自身的組織制度化水平,也推動了國家權力機關和政治協商機構運作的制度化。中共“十二大”之后不久,19821211日召開的中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第五次會議,通過了《中國人民政治協商會議章程》,其中規定“中國人民政治協商會議全國委員會全體會議每年舉行一次”,人民政協的會期開始逐步制度化。198944日,第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》,其中第二條規定“全國人民代表大會會議于每年第一季度舉行……每屆全國人民代表大會第一次會議,在本屆全國人民代表大會代表選舉完成后的兩個月內,由上屆全國人民代表大會常務委員會召集。”(29)在全國人大會期制度不健全的時期,曾經有過會議隨意延期,以至于到年底才開始審議批準當年度計劃預算的不正常現象。而法定的會期制度將有效防止此類現象再次出現。自1985年以來,歷次全國人民代表大會和全國政治協商會議都在每年3月份召開,形成了中國政治時間表中特殊的“兩會時間”。在黨的會期制度化的帶動下,國家各項制度都遵循了一定的時間規范。執政黨的會期制度與國家權力機構和政治協商機構的會期制度,共同構成調節國家政治生活節律的制度時間表,極大地增強了國家政治生活的有序性和確定性,提高了國家治理的制度化水平,從而有助于實現國家的長治久安。

四、中國共產黨會期制度化的未來發展

實踐證明,中國共產黨的會期制度化,促進了當代中國的政治穩定,提高了中國共產黨的制度化水平。在看到中國共產黨會期制度化取得了歷史性成就的同時,也要認識到,作為一個長期執政的大黨,全國黨代會和中央全會還沒有完全做到定期舉行;對于黨內各種類型會議的會期還缺少一部專門的黨內法規來規范。這表明,黨的會期制度化程度還有一定的提升空間。因此,為鞏固黨的會期制度化成效,推進國家治理體系現代化的歷史進程,應當積極、穩妥地繼續加強黨的會期制度化建設。

第一,應堅持制度化的價值取向,以制度治黨的理念推進黨的會期制度化,提高黨的制度化水平。制度化本身具有工具性價值,能夠起到維護政治秩序和政治穩定的重要作用。政治制度化的過程,也是政治體系和行為獲得規范性、穩定性和權威性的過程。自201410月,習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上首次提出“制度治黨”的理念以來,中央出臺了一系列黨內法規,對黨的領導制度、干部選拔任用制度、黨內監督制度等進行了規范。制度治黨的核心要義是充分發掘黨內制度資源,建立健全黨內各項制度,規范黨員和組織活動。黨的會期制度是一項重要的制度資源,是在時間維度上規范黨的活動的剛性措施,也是實現黨的集中統一領導的制度保障。在制度治黨的理念指引下,應當充分挖掘黨的會期制度的內在價值,更加積極地促進黨的會期制度化、規范化、定型化。

第二,應以黨內法規的形式,鞏固現有的會期制度化成果,提高黨的會期制度的權威性。用法律法規的形式對組織的行為模式進行規范,是實現制度化的主要路徑。中國共產黨的黨內法規是規范黨組織的工作、活動和黨員行為的規范性文件,是黨內各項組織制度的文本體現。在黨內法規體系中,黨章具有最高的效力。中國共產黨的會期制度,主要是通過黨章進行規范的。因此,完善黨章中關于會期制度的規定,是鞏固黨的會期制度化成果的主要途徑。一方面,應當將形成慣例的、非正式的會期制度以黨章的形式確定下來,形成正式制度;另一方面,應當對全國黨代會、中央全會和中央政治局會議的召集時間、召集頻率以及特殊情況下召集會議的實施細則進行更為詳細的規定。鞏固會期制度化成果的另一種途徑,是針對黨的會期制度制定專門的黨內法規,以實現黨的會期制度定期化、定型化,提高其權威性和穩定性。有數據顯示,自1978年以來,中共中央已經制定了767份黨內法規和規范性文件。(30)然而,并沒有一部專門針對黨的會期制度制定的黨內法規。沒有專門黨內法規的約束,就可能使黨內會議的召開具有任意性。正如習近平總書記所指出的:“增強依法執政本領,加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。(31)因此,為了防止黨的會期制度出現逆制度化的傾向,應當制定一部有關黨內會期制度的專門法規,對黨內會議的會期做出明確、系統的規范。

第三,應以漸進式的策略推進黨的會期制度化建設,以微觀的程序改進促進宏觀的制度改善,使之成為一條穩妥推進國家治理體系現代化的現實、有效路徑。中國共產黨的領導體制是國家治理體系的核心,黨的會期制度化不僅促進了黨的領導體制的制度化,也在一定程度上促進了國家各項政治制度的制度化。中國共產黨的會期制度,與全國人民代表大會和中國人民政治協商會議的會期制度,共同構成了當代中國政治生活的政治時間表。40多年來的實踐經驗表明:黨的會期制度化的歷程是一個逐步微觀改善、持續自我強化的過程,其宏觀的制度效用也在這一過程中逐漸顯現。推進黨的會期制度化建設,應當使黨的會期制度保持基本穩定,避免會期制度出現大的波動,以減少政治不穩定因素的產生。在此基礎上,應當使黨的會期制度化建設與國家治理體系現代化的進程相適應,根據客觀政治條件的變化做出適時調整,逐漸實現全國黨代會和中央全會定期舉行,以更好地實現黨的會期制度的政治功能,從而推進國家治理體系現代化的進程。

總之,改革開放40年來,中國共產黨的會期制度化取得明顯進展,成效顯著。黨的會期制度,是推動黨的領導體制制度化和國家治理現代化的重要體制性、制度性資源。應當進一步發掘黨的會期制度化的內在價值,通過會期制度的不斷改進和完善,探索出一條以微觀的程序改進促進宏觀的制度改善,穩妥推進黨的領導體制制度化、定型化和國家治理體系現代化的現實路徑。


注釋:

[1]中國共產黨的黨內會議,既有中央組織的會議,也有地方組織和基層組織的會議;既有代表會議,也有干部會議;既有中央組織、宣傳、統戰、經濟、外事等各類工作會議,也有民主生活會、政治學習會、理論務虛會等非工作會議;既有中央各類領導小組會議,也有中央各部門會議。本文的討論主要涉及黨的三個中央組織的會議。

[2]參見《中國共產黨章程》第二章黨的組織制度,第十條、第三款和第三章黨的中央組織,第十三條,第31頁,第37頁,人民出版社,2017年版。

[3]中共中央黨校黨建教研室:《共產主義運動國際章程匯編》,第6頁,第26頁,河南人民出版社,1980年版。

[4]《馬克思恩格斯全集》,第16卷,第487頁,人民出版社,1974年版。

[5]中共中央黨校出版社黨務書編寫組:《中國共產黨章程匯編(一大——十八大)》,第67頁,中共中央黨校出版社,2013年版。

[6]中共中央黨校出版社黨務書編寫組:《中國共產黨章程匯編(一大——十八大)》,第105頁。

[7]由于每屆中央委員會的第二次全體會議,需要向之后召開的全國人民代表大會第一次會議推薦國家機構領導人員建議人選和向政協全國委員會第一次會議推薦全國政協領導人員建議人選,因此,一般將二中全會安排在2月份召開,以對應3月份召開的全國“兩會”。

[8]凱瑟琳·西倫、斯溫·斯坦默:《比較政治學中的歷史制度主義》,何俊志、任軍鋒、朱德米編譯:《新制度主義政治學譯文精選》,第160161頁,天津人民出版社,2007年版。

[9]政治運動對會期制度的破壞程度是嚴重的。由于大批老干部在“文革”初期被打倒,中央委員會甚至湊不足法定人數舉行會議。19681013日召開八屆十二中全會,中央委員到會不足40人,臨時遞補才湊足半數。參見姜華宣等著:《中國共產黨重要會議紀實:19212011》,第427頁,中央文獻出版社,2011年版。

[10]《毛澤東文集》,第6卷,第406頁,人民出版社,1996年版。

[11]中央黨校教務部編:《十一屆三中全會以來黨和國家重要文獻選編》,第一冊,第15頁,中共中央黨校出版社,1998年版。

[12]B.蓋伊·彼得斯:《政治科學中的制度理論:新制度主義》,第76頁,上海人民出版社,2016年版。

[13]《鄧小平文選》,第2卷,第144頁,第333頁,人民出版社,1994年版。

[14]《中國共產黨黨內法則制度手冊》,第853頁,紅旗出版社,1997年版。

[15]保羅·皮爾遜:《時間中的政治:歷史、制度與社會分析》,第24頁,江蘇人民出版社,2014年版。

[16]胡錦濤:《關于中央的工作》,《十六大以來重要文獻選編(上)》,第152頁,中央文獻出版社,2005年版。

[17]習近平:《決勝全面建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,《黨的十九大報告輔導讀本》,第61頁,人民出版社,2017年版。

[18]關于政黨制度化的內涵、衡量指標及其與政治穩定、政治發展之間關系的論述,參見塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,第1019341342頁,上海人民出版社,2008年版。

[19]關于時間政治學的主要觀點,參見赫爾嘉·諾沃特尼:《時間:現代與后現代經驗》,第7781頁,北京師范大學出版社,2011年版。

[20]一些政治經濟學的研究表明,選舉民主制國家的選舉周期與政府的財政政策、公共支出行為和經濟活動的周期性表現之間具有顯著的相關性。相關研究的綜述參見Robert J.FranzeseJr.Electoral and partisan cycles in economic policies and outcomes”,Annual Review of Political ScienceVol.52002.

[21]關于全國和地方“兩會”周期與腐敗治理績效相關性的研究,參見聶輝華、王夢琦:《政治周期對反腐敗的影響——基于20032013年中國廳級以上官員腐敗案例的證據》,《經濟社會體制比較》,2014年第4期;關于黨代會與環境治理績效相關性的研究,參見鄭石明:《政治周期、五年規劃與環境污染——以工業二氧化硫排放為例》,《政治學研究》,2016年第2期。

[22]《毛澤東文集》,第5卷,第137頁,人民出版社,1996年版。

[23]《鄧小平文選》,第1卷,第232頁,人民出版社,1994年版。

[24]塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,第12頁。

[25]大衛·科澤:《儀式、象征與權力》,第11頁,第7頁,江蘇人民出版社,2015年版。

[26]安東尼·吉登斯:《民族國家與暴力》,第215頁,三聯書店,1998年版。

[27]馮克利:《時間意識與政治行為》,《開放時代》,2010年第8期。

[28]陳蘊茜:《時間、儀式維度中的“總理紀念周”》,《開放時代》,2005年第4期。

[29]國務院法制辦公室編:《中華人民共和國憲法典》,第251頁,中國法制出版社,2016年版。

[30]中共中央辦公廳:《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》,2013828日,人民網:http//cpc.people.com.cn/n/2013/0828/c164113-22727233.html201939日。

[31]習近平:《決勝全面建設小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,《黨的十九大報告輔導讀本》,第67頁。

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